Аркадий Любарев о проекте концепции Избирательного Кодекса РФ
Я участвовал в Международном круглом столе «О концепции Кодекса о выборах и референдумах в Российской Федерации».
14 сентября, 2018
Этот круглый стол был проведен в рамках III съезда Российского общества политологов. Хотя проходил он на юрфаке МГУ, в то время как остальные мероприятия съезда — на политологическом факультете.
Перед началом круглого стола нам раздали две записки: «К концепции Кодекса о выборах и референдумах» и «Предлагаемая структура "Кодекса о выборах и референдумах"». Это — те наработки, которые сделали сотрудники МГУ в рамках работы по договору с РФСВ, заключенному в июле. Вкратце об этих наработках рассказал один из их авторов Сергей Евгеньевич Заславский. Но его выступление состоялось только в начале второй части круглого стола.
Я еще не очень внимательно успел ознакомиться с этими документами. Пока вижу, что кое-какие структурные решения правильные, но с другими мне хочется поспорить. Позже, когда ознакомлюсь, напишу отдельно.
Кстати, название кодекса пока рабочее, не окончательное. Мне больше нравится «Избирательный кодекс», но это мы еще будем обсуждать.
А вот на предложения некоторых участников круглого стола не включать в один законодательный акт выборы и референдум, Сурен Адибекович Авакьян откровенно сказал: нам заказали именно такой кодекс.
Мне дали слово первому — после приветственных слов Авакьяна и декана политологического факультета Андрея Юрьевича Шутова. И я это воспринял как признание того, что мой опыт разработчикам нового проекта кодекса интересен. Текст моего выступления я опубликовал ранее.
Помимо Авакьяна и Шутова, меня и Заславского, на круглом столе выступили еще пять российских участников и девять иностранцев (из США, Великобритании, Франции, Швейцарии, Сербии, Японии, ЮАР и Казахстана), из них двое по скайпу.
Но выступления иностранцев в основном мало касались темы круглого стола. Пожалуй, только выступавший по скайпу с презентацией француз рассказал о практике разных стран, и из его доклада стало ясно, что практика весьма разнообразная. Три выступления (Ричарда Саквы из Британии, Душана Пророковича из Сербии и Стивена Баскервиля из США) были посвящены исключительно референдуму — точнее, сложностям, которые референдумы создают. Об этом же частично говорил и Тео Беккер из ЮАР.
Кроме того, один российских участник (Павел Николаевич Дудин из Улан-Удэ) посвятил свое выступление рассказу об опыте Монголии, в частности, по внедрению передовых технологий. На что ведущий заметил, что в России другие масштабы.
Выступления других российских участников были ближе к теме. Из них можно было понять, что ключевой юридической проблемой является соотношение федерального и регионального законодательного регулирования. Об этом говорили и Сергей Андреевич Даниленко (в настоящее время возглавляющий Избирательную комиссию Севастополя), и саратовские коллеги Галина Николаевна Комкова и Сергей Геннадьевич Сергеев (я об этом тоже говорил). А Игорь Александрович Кузьмин из Иркутска поднял тему ответственности в избирательном праве. Тема казалось бы частная, но в реальности очень важная, поскольку связана в том числе и с допуском кандидатов на выборы. И в кодексе ее обязательно придется прорабатывать.
Не раз звучала и тема упрощения и сокращения объема законодательного регулирования — ее особенно настойчиво поднимали саратовские коллеги. Они прямо ставили вопрос: для кого должен быть написан кодекс — для избирателей, или для избирательных комиссий? Им частично ответил Даниленко: можно написать короче и понятнее, но в результате именно избиратели и пострадают.
Действительно, опыт показывает, что подробно приходится писать часто именно во избежание множественного толкования закона. И вообще — закон пишется в первую очередь для правоприменителей. Рядовые избиратели все равно читать закон целиком не будут. Им не надо знать многие подробности. А вот того, что им надо знать, в законе часто нет. Например, сколько голосов у них в многомандатном округе.
Мне кажется, что поборники упрощения часто просто не понимают важности структурных решений. Будет у кодекса хорошая структура — и, каким бы он большим ни был, любой сможет быстро найти в нем то, что его интересует в данный момент. Именно это главное, а не число глав, статей и печатных знаков.
Как я отметил в своем выступлении, работа над избирательным законодательством состоит из двух не сильно связанных частей — юридической (кодификация, устранение дублирования, неопределенностей и т. п.) и содержательной, то есть политической. В выступлениях представителей МГУ, которые будут разрабатывать проект кодекса, откровенно звучало: политические вопросы они решать не будут, это не их компетенция.
Таким образом, сейчас вырисовывается следующая схема. Юридические вопросы будет решать коллектив МГУ, работающий над проектом кодекса по заказу РФСВ. А политические вопросы, по-видимому, должна решать рабочая группа при Администрации Президента, в которую я вроде бы вхожу. Пишу «вроде бы», поскольку не видел официального документа о моем вхождении в эту группу (как, впрочем, и вообще какого-либо документа об этой группе). Тем не менее о моем вхождении я и слышал, и даже читал, и никто пока эту информацию не опроверг.
Конечно, гораздо легче поверить в то, что юридические вопросы будут решены и мы получим более удобный и понятный законодательный акт, чем действующий набор федеральных законов. Труднее поверить в то, что будут решены политические вопросы, и мы получим более демократичное избирательное законодательство.
Но будем продолжать бороться.
О структуре Избирательного кодекса
На сайте РФСВ опубликованы проект структуры Кодекса о выборах и референдумах и концепция проекта, которые раздавались на круглом столе 12 сентября. Это очень похвально: мы видим, что работа ведется достаточно открыто. Надеюсь, что так будет и дальше.
Здесь я хотел бы сделать сравнение предлагаемой структуры со структурой нашего проекта Избирательного кодекса РФ - на уровне глав, статей касаться пока, я думаю, преждевременно. Далее будут приведены обе структуры на уровне глав.
Сравнение структур
1. Первое отличие – в моем проекте добавлен еще один уровень. Проект МГУ можно считать четырех уровневым: часть – глава – статья – пункт. Мой проект – пятиуровневый: часть – раздел – глава – статья – пункт.
Такой вариант я заимствовал из избирательных кодексов некоторых регионов, поскольку счел его более удобным. Смысл его в том, чтобы выделить отдельно общие вопросы, вопросы организационного обеспечения (которые регулируют процессы, часто проходящие вне избирательной кампании) и собственно избирательный процесс (проходящий в период избирательной кампании). Полагаю, что так будет удобнее для пользователей: им будет легче ориентироваться. В частности, вопросы обжалования и ответственности традиционно помещают в конец, хотя это важнейшая глава любого избирательного закона. Также в отдельный раздел выделен референдумный процесс, о чем подробнее – в следующем пункте.
2. Я вполне понимаю жалобы многих коллег о том, что включение в Кодекс или в ФЗ-67 вопросов, связанных с референдумом, затрудняет чтение и понимание закона. Однако я вижу выход не в разделении этих вопросов по разным законодательным актам, а в максимально возможном их разделении внутри Кодекса.
В моем проекте два первых раздела (общие вопросы и вопросы организационного обеспечения) касаются как выборов, так и референдума. Это оправдано, так как здесь почти все одинаково: права граждан, учет избирателей, избирательные комиссии и т.п. Более того, это необходимо, например, в отношении статуса членов комиссий и некоторых других вопросов.
А вот в разделе «Избирательный процесс» не должно быть слова «референдум» в принципе. Он только про выборы. Все, что связано с инициированием референдума, его назначением, агитацией, финансированием, голосованием и подведением итогов – в другой раздел, «Референдумный процесс». Если какие-то нормы полностью совпадают, можно будет их не дублировать, а сослаться. А можно и продублировать, в данном случае это не страшно, так как разные объекты. Это можно решить по ходу работы.
В результате те, кто занимается только выборами, в раздел «Референдумный процесс» просто не будут заглядывать, и он им не будет мешать.
3. Моим принципиальным решением является введение отдельной главы «Избирательные системы». В ней я описываю все допускаемые на российских выборах избирательные системы и их сочетания и определяю, из каких систем могут делать выбор регионы и муниципальные образования.
С этой главой частично связана и глава «Особенности голосования, подсчета голосов и определения результатов выборов при применении различных избирательных систем, технических средств голосования и подсчета голосов», помещенная в раздел «Избирательный процесс».
4. Есть несколько разногласий по общей части, которые не носят принципиального характера. Их можно будет разрешить в процессе работы.
Так, в моем проекте «Общие вопросы» подняты до раздела, который включает 4 главы, в том числе главу «Участие политических партий и общественных объединений в выборах и референдуме». В проекте МГУ есть главы «Избирательные объединения» и «Наблюдение и общественный контроль при проведении выборов и референдумов». В моем проекте есть отдельно статьи «Общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий», «Иностранные (международные) наблюдатели» (в главе «Избирательные комиссии») и «Участие общественных объединений в общественном наблюдении за выборами» (в главе «Участие политических партий и общественных объединений в выборах и референдуме»).
В моем проекте образование избирательных участков объединено с регистрацией избирателей, а не с образованием избирательных округов.
5. В проекте МГУ в Особенную часть предлагается включить четыре главы о разных видах региональных и муниципальных выборов. Я пока не вижу в этом смысла.
Региональные и муниципальные выборы должны регулироваться в Кодексе рамочно. По моим представлениям, рамочное регулирование для этих четырех видов выборов должно быть в основном одинаковым. Особняком здесь стоят выборы глав регионов, для которых действующее законодательство предусмотрело ряд особенностей – муниципальный фильтр, отсутствие самовыдвижение, двухтуровая система. Однако третья особенность должна иметь более общий характер, а первые две, по моему (и не только моему) убеждению должны быть пересмотрены.
В подготовленной в МГУ концепции правильно отмечено, что нормы Особенной части не должны дублировать нормы Общей части. В связи с этим мне не очень понятно, какие нормы планируется включать в эти четыре главы.
6. В проекте МГУ предлагается в качестве отдельной главы Особенной части выделить вопросы отзыва. В мой проект вопросы отзыва не были включены, поскольку с ними мы не достигли ясности. Полагаю, что в отношении отзыва необходимо вначале решить ряд юридических и политических вопросов.
7. В проекте МГУ предлагается включить в Особенную часть главу, касающуюся непрямых выборов.
Предложение спорное, но интересное. Полагаю, что включение в Кодекс вопросов проведения непрямых выборов может иметь смысл лишь в том случае, если избрание депутата или должностного лица на втором этапе должно быть каким-либо образом связано с итогами голосования избирателей (на первом этапе). Например, если мы будем требовать, чтобы состав формируемого путем непрямых выборов представительного органа муниципального района или городского округа был пропорционален по своему партийному раскладу составу представительных органов нижнего уровня.
8. В проекте МГУ предлагается включить в Особенную часть главу, касающуюся особенностей организации выборов и референдумов на отдельных территориях.
Статьи такого рода, по-видимому нужны, но стоит ли их объединять в отдельную главу – это вопрос, который можно решить в процессе работы.
9. В проекте МГУ предусмотрена глава «Заключительные и переходные положения». Это, насколько я знаю, не характерно для кодексов. Вопросы их вступления в силу обычно регулируются отдельными законами.
https://lyubarev.livejournal.com/44176.html
https://lyubarev.livejournal.com/43603.html
Аркадий Любарев, член экспертно-консультационной группы при председателе ЦИК России, эксперт Российского фонда свободных выборов
