Дубровина Ю.Я. : К вопросу о кодификации норм избирательного права
Основные тезисы данной статьи стали предметом оживленной дискуссии в ходе международной конференции "Гражданин. Выборы. Власть" (Пятигорск, 17-20 октября 2018 года).
22 октября, 2018
Проанализированы избирательные кодексы субъектов России и зарубежных стран, структура Кодекса о выборах и референдумах, разработанная политологическим факультетом Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, озвучены предложения по ее совершенствованию.
Сегодня, в виду активного развития избирательного процесса, современное избирательное законодательство нуждается в реформировании. Одним из направлений по его совершенствованию является кодификация норм избирательного права.
Следует отметить, что проекты концепций и структур избирательного кодекса предлагались учеными и практиками уже неоднократно, начиная с 1990-х гг. Так, в 1992 году под руководством В. Баллады был разработан пакет законопроектов Верховного Совета России «Об избирательном процессе», в 1994 году был представлен проект «Избирательного кодекса» фракции «Яблоко» под руководством В. Шейниса, документы Центральной избирательной комиссии с предложениями о разработке «Избирательного кодекса» в 2002-2007 гг, а также в 2008-2010 гг. проект «Избирательного кодекса», разработанный группой экспертов под руководством А. Любарева [5, С. 56]. Однако ни один из предложенных проектов так и не был принят Федеральным собранием Российской Федерации.
Ряд экспертов по избирательному праву утверждают, что кодификация не нужна, указывая на то, что она не мешает восприятию уже действующих и привычных для общества законов. Например, электоральный юрист, эксперт Центра ПРИСП Ольга Мержанова говорит: «Кодификация на федеральном уровне не устранит имеющихся пробелов и противоречий в законодательстве на разных уровнях. Другое дело, что кодификация вероятнее всего повлечет нововведения в избирательном законодательстве в принципе. Но это - снова изменение в содержании. Кодификация сама по себе - всего лишь придание формы» [10].
Противники избирательного кодекса в качестве контраргумента указывают на невозможность его принятия в виду двухуровнего характера избирательного законодательсва, предлагая взамен консолидацию. По нашему мнению такое предложение спорно, поскольку консолидация, как форма систематизации нормативно–правовых актов, представляет собой объединение нескольких близких по содержанию нормативных актов в единый сводный акт, ее цель устранить множественность нормативных актов по одному вопросу.
При консолидации не происходит глубокой и всесторонней переработки действующего законодательства в определенной сфере общественной жизни, не создается новый нормативный акт. Современное избирательное законодательство нуждается не только в объединении, но и в обновлении и дополнении положений, а все это возможно лишь при кодификации норм избирательного права.
Руководитель Центра урегулирования социальных конфликтов, председатель Коллегии медиаторов при Торгово-промышленной палате Московской области Олег Иванов утверждает: «Что касается каких-либо изменений в законодательстве о выборах, отмечу, что это, в первую очередь, проект кодификации уже имеющихся нормативных правовых актов в этой сфере, то есть работа, по сути, юридико-технического характера. В настоящее время есть несколько довольно объемных федеральных законов, в которые очень часто вносятся изменения. Очевидно, что и специалистам, и обычным гражданам гораздо проще и удобнее будет пользоваться единым сводом законов» [11].
Также, отвечая на критику о невозможности принятия Федерального Избирательного кодекса в виду двухуровневой законодательной системы, хочется привести примеры федераций, где успешно функционируют Избирательные кодексы – это Мексика, Аргентина, Бельгия, Бразилия. В некоторых субъектах Российской Федерации уже действуют региональные Избирательные кодексы, например, в таких как Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Алтайский край, Свердловская область.
А.Г. Головин предлагает использовать некоторые системно - структурные решения, воспроизведенные в ряде кодексов субъектов РФ, при разработке Федерального Избирательного кодекса [6, С. 125 – 129]. Л.В. Андриченко и иные исследователи указывают, что кодекс - это высшая степень систематизации правовых норм, кодекс способен объединить в себе все или большую часть норм определенной сферы общественных отношений, однако решить этот вопрос на уровне субъектов Российской Федерации не представляется возможным [2, С. 257 – 275].
Сегодня ученые и юристы не оставляют попытки кодифицировать нормы избирательного права. Так, 4 июля 2018 года между Российским фондом свободных выборов и представителями политологического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова состоялось подписание соглашения о начале совместной работы над законопроектом «Кодекс о выборах и референдумах в Российской Федерации». Закон предполагается разработать к 2019 году в качестве основного документа о выборах [7] . 12 сентября 2018 года в рамках III Съезда Российского общества политологов, состоявшегося в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова на площадке факультета политологии, была представлена концепция и структура указанного закона.
Предлагаемая структура кодекса включает общую и особенную часть:
общая содержит такие главы как: «общие положения, назначение выборов и референдумов», «регистрация (учет) избирателей, участников референдума», «избирательные округа, округ референдума, избирательные участки, участки референдума», «избирательные комиссии, комиссии референдума», «избирательные объединения», «наблюдение и общественный контроль при проведении выборов и референдумов», «выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов», «статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума», «получение и распространение информации о выборах и референдумах», «финансирование выборов и референдумов», «голосование и определение результатов выборов, референдума», «обжалование нарушений избирательных прав и прав на участие в референдуме и ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдуме»;
особенная включает следующие главы – «выборы Президента Российской Федерации», «выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «основы организации выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «основы организации выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации», «основы организации выборов депутатов представительного органа местного самоуправления», «основы организации выборов главы муниципального образования», основы организации и проведения отзыва депутата, выборного должностного лица», «основы организации и проведения непрямых выборов», «особенности организации выборов и референдумов на отдельных территориях», «заключительные и переходные положения» и «приложения».
После презентации проекта юристы и теоретики права высказали свои пожелания и предложения относительно предложенной структуры кодекса. Первое, о чем необходимо сказать, - это название закона. Представители политологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова предлагают «Кодекс о выборах и референдумах», однако некоторые юристы отдают предпочтение названию «Избирательные кодекс Российской Федерации».
Возникает вопрос: «Нужно ли включать в кодекс референдум?» Выборы и референдум – это две формы прямой демократии. Порядок проведения референдума в РФ урегулирован ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [1], последняя глава предлагаемого кодекса содержит статью «вступление в силу Кодекса», которая будет отменять ранее действовавшие Федеральные законы и ФКЗ « О референдуме Российской Федерации». Возникает вопрос как такое возможно, ведь в этом случае будут нарушаться правила юридической силы, поскольку ФКЗ в иерархии нормативно – правовых актов стоит выше ФЗ.
По нашему мнению целесообразнее было бы изначально назвать ФКЗ не «О референдуме Российской Федерации», а об «Утверждении результатов референдума Российской Федерации», что было бы более конституционно. Иное решение вопроса в своем проекте «Избирательного кодекса» предлагает виднейший специалист в области российского избирательного права, эксперт Комитета гражданских инициатив Аркадий Ефимович Любарев.
Он говорит о том, что понимает возражения коллег о включении в ФЗ – 67 [3] норм, связанных с референдумом, так как это затрудняет восприятие закона. Любарев предлагает максимально возможное разделение «выборов» и «референдума» внутри «Избирательного кодекса». «В разделе «Избирательный процесс» не должно быть слова «референдум» в принципе. Он только про выборы. Все, что связано с инициированием референдума, его назначением, агитацией, финансированием, голосованием и подведением итогов – в другой раздел, «Референдумный процесс». Если какие-то нормы полностью совпадают, можно будет их не дублировать, а сослаться [8]». Кроме того, говоря о структуре Кодекса Аркадий Ефимович предлагает введение отдельной главы «Избирательные системы», которая бы описывала все допустимые на российских выборах избирательные системы, определяла бы их сочетание и указывала из каких систем могут делать свой выбор региональные и муниципальные образования».
Изучив предлагаемую структуру Кодекса, считаем необходимым закрепить в общей части будущего Избирательного кодекса РФ не только принципы, определяющие основы участия граждан в голосовании на выборах и референдуме как основных участников избирательных правоотношений, но и принципы избирательного процесса такие как гласность выборов, периодичность, независимость избирательных комиссий [9, С.1].
Представляется возможным к представленной структуре Избирательного кодекса добавить нормы, которые бы более подробно регулировали правовое положение представителей средств массовой информации, описывали порядок их участия в избирательной кампании. Предлагаем включение в будущий Кодекс положений о порядке аккредитации представителей средств массовой информации при проведении выборов, референдумов [4].
Что касается главы «получение и распространение информации о выборах референдумах», то, по нашему мнению, необходимо дополнить ее нормами о политической рекламе. Сейчас ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называет политическую рекламу одним из способов осуществления предвыборной агитации. В то же время закон не закрепляет дефиницию «политической рекламы», требования к ней, способы, средства и режимы ее распространения, ответственность за нарушение порядка распространения политической рекламы.
На сегодняшний день законодательная регламентация политической рекламы становится все более актуальным вопросом, так как реклама и оказываемое с ее помощью воздействие способно оказать огромное влияние результат избирательной кампании. Нами был разработан отдельный законопроект «О политической рекламе», который детально регламентирует ее использование, но, если будет принят Избирательный кодекс Российской Федерации, который объединит в себе все действующее избирательное законодательство, то представляется возможным включить в него и нормы проекта ФЗ «О политической рекламе». Кроме того, на наш взгляд, в будущем Избирательном кодексе необходимо более четко проработать дефиниции «информирование» и «предвыборная агитация», так как в ныне действующем избирательном законодательстве они сформулированы неопределенно.
Также в главе «О наблюдении и общественном контроле при проведении выборов и референдумов» необходимо более детально прописать правовое положение наблюдателя на выборах, его права, обязанности, закрепить статус видеонаблюдателя, поскольку в настоящее время отсутствуют нормы, которые должны регулировать положение этих субъектов избирательного процесса.
В связи с активным развитием и внедрением электронных технологий в нашу жизнь, считаем необходимым закрепить в будущем Избирательном кодексе РФ возможность дистанционного и электронного голосования. Корме того необходимо более детально прописать избирательные права лиц, находящихся в местах лишения свободы, определить, что понимается под «местами лишения свободы».
Еще по нашему мнению, необходимо ввести институт избирательной ответственности, в первую очередь, для лиц, обладающих активным избирательным правом, определить механизм ее реализации.
Думается, что предложенная политологическим факультетом МГУ им. М.В. Ломоносова структура «Кодекса о выборах и референдумах» - отличная перспектива для реформирования избирательного права и процесса в России, а озвученные нами рекомендации будут учтены разработчиками и помогут сделать структуру и содержание кодекса еще более совершенными.
Список литературы
1. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (в ред. от 18 июня 2017 г. Изменения, внесенные Федеральным конституционным законом от 18.06.2017 № 1-ФКЗ) // СЗ.РФ. 2004. № 27, ст. 2710, 2017. № 25, ст. 3589;
2. Андриченко Л.В., Боголюбов С.А., Васильев В.И. и др. Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20летию Основного Закона России): монография / под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Инт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИД «Юриспруденция», 2013, С. 257 – 275;
3. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67 – ФЗ « Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 05 февраля 2018 г. № 1 – ФЗ) // СЗ РФ. 2002, № 24, ст. 2253, 2018. № 7, ст. 961;
4. Постановление ЦИК России от 27 апреля 2016 г. № 5/35-7 «О Порядке аккредитации представителей средств массовой информации при проведении выборов, референдумов» // СПС «Консультант плюс» URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 22.09.2018);
5. Гришин Н.В., Мармилова Е.П. Избирательный кодекс как проект оптимизации избирательной системы России // Человек. Сообщество. Управление. 2013. №4, С.56. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/izbiratelnyy-kodeks-kak-proekt-optimizatsii-izbiratelnoy-sistemy-rossii (дата обращения: 19.09.2018);
6. Головин А.Г. Эволюция системы избирательного законодательства в Российской Федерации: тенденции и перспективы. М.: Московское бюро по правам человека: Academia, 2008, С. 125 – 129.
7. Российский фонд свободных выборов // URL: http://www.rfsv.ru/ (дата обращения: 21.09.2018);
8. О структуре Избирательного кодекса // URL: https://lyubarev.livejournal.com/44176.html (дата обращения: 22.09.2018);
9. Худолей Д. М. Классификация принципов избирательного права Российской Федерации // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2008. №1. C. 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/klassifikatsiya-printsipov-izbiratelnogo-prava-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 23.09.2018);
10. 8 мнений об Избирательном кодексе // URL: http://www.prisp.ru/opinion/837-rumyan-zaslav-prokof-rud-merzh-abdul-ignat-ivanov-1407 (дата обращения: 21.09.2018);
11. 8 мнений об Избирательном кодексе // URL: http://vybor-naroda.org/stovyborah/115720-8-mneniy-ob-izbiratelnom-kodekse.html (дата обращения: 21.09.2018).
Дубровина Ю.Я., магистрант 1 курса кафедры конституционного права Саратовской государственной юридической академии г. Саратов, волонтер Российского фонда свободных выборов
