Карл Экштайн о выборах и голосовании в Швейцарии
Карл Экштайн — профессор, доктор юридических наук, адвокат, почетный Консул Российской Федерации в Швейцарии
16 октября, 2017
1. Четыре даты в году для проведения выборов и голосования
В Швейцарии заблаговременно на каждый год определяются четыре воскресных дня (в феврале, мае, августе, ноябре), по которым швейцарцы смогут участвовать в выборах и проголосовать. В настоящее время конкретные даты определены уже вплоть до 2035 года.
Вы можете либо прийти в этот день на избирательный участок, либо проголосовать по почте. Все документы для голосования, включая бюллетени, Вам где-то за три недели до дня голосования присылают по почте. В отдельных общинах можно проголосовать также по интернету. Уже сейчас все швейцарцы, проживающие за границей, тоже могут проголосовать по интернету.
Политическая структура Швейцарии имеет три уровня:
- высший уровень: федеральный уровень (состоит из 26 избирательных округов);
- средний уровень: уровень кантонов (кантоны имеют максимальные законодательные полномочия: они могут издавать законы по любым вопросам, не отнесенным к полномочиям Федерации предварительно проведенным всенародным референдумом);
- низший уровень: общины (они могут издавать законы в любых областях, не отнесенных к компетенции кантонов или Федерации).
В день голосования граждане участвуют в выборах и голосуют на всех трех уровнях.
В документах для голосования, присылаемых гражданину за три недели до даты голосования, ему, например, может быть предложено принять решения по следующим вопросам:
Федерация
- выборы в федеральный парламент
- три народные инициативы по изменению Конституции
- четыре вопроса референдума по федеральным законам
Кантон
- выборы в правительство кантона (высший исполнительный орган)
- выборы в парламент кантона
• выборы судей кантона
• два референдума по законам кантона
Община
• выборы в высший исполнительный орган общины
• выборы в органы по делам школьного образования
• обязательный референдум по проекту, стоимость которого превышает предусмотренную уставом общины для проектов, решения по которым совет общины принимает единолично
• два факультативных референдума по решениям, принятым парламентом общины
В результате в этот воскресный день проводятся:
- шесть выборов
- три народные инициативы
- девять референдумов
Таким образом, граждане должны в общей сложности избрать новый состав шести органов и проголосовать по двенадцати вопросам.
2. Органы Федерации
2A) Высший исполнительный орган = Федеральный совет (Bundesrat)
Наше правительство является многопартийным и состоит из семи министров, избираемых парламентом. Интересно то, что все они принимают решения коллегиально. Никто не должен знать, как проголосовали отдельные министры.
Официально секретарь совета объявляет только о том, какое решение принял Федеральный совет по данному вопросу.
Президента в привычном понимании этого слова у нас нет. В принципе, ежегодно один из членов Федерального совета по принципу старшинства избирается формальным президентом. Однако у него не больше компетенций или политического веса, чем у других. Напротив: у него (или у нее) появляются лишь дополнительные формальные обязанности, такие как участие в погребениях важных персон или встреча важных персон в аэропорту.
Парламент (обе палаты на совместном заседании) избирает этих семерых членов высшего исполнительного органа по мажоритарной системе.
В данном совместном заседании обеих палат парламента участвуют 246 членов, которые следующим образом распределены по партиям:
Швейцарская народная партия (либералы) 70
Социал-демократическая партия (этатисты) 55
Либерально-демократическая партия Швейцарии (либералы) 46
Христианско-демократическая народная партия (этатисты) 40
8 небольших партий (большей частью этатисты)
с менее чем 10% избирателей 35
Цель заключается в том, чтобы в состоящем из семи членов правительстве были представлены четыре крупнейшие партии.
Однако в мажоритарной системе выборов это проблематично, так как требуемое абсолютное большинство составляет 124 голоса. То есть, если бы обе крупнейшие партии объединились – на них приходится 125 голосов - то ни один член какой-либо другой партии не имел бы ни единого шанса быть избранным в высший исполнительный орган.
Еще реалистичнее с политической точки зрения было бы, если бы объединились все этатистские партии: тогда у двух из трех крупнейших партий (Швейцарская народная партия, Либерально-демократическая партия Швейцарии) не было бы никаких шансов быть представленными в правительстве.
По этой причине установилась политическая традиция, не закрепленная нигде, ни в каком законе: золотое правило 2:2:2:1.
Согласно этому правилу, каждая из трех крупнейших партий имеет право на два места, а четвертая по величине партия – на одно место в парламенте.
Таким образом, парламент добровольно ограничивает себя тем, что в случае отставки одного из членов правительства его преемник избирается из той же партии.
При этом учитывается не только партийная принадлежность потенциального преемника; кандидат от партии, имеющей право на выдвижение преемника, должен отвечать дополнительным требованиям.
Если, например, уже четыре члена Федерально совета имеют католическое вероисповедание, то новый член наряду с принадлежностью к определенной партии обязательно должен будет иметь протестантское вероисповедание.
И не только это. Если уже пять членов высшего исполнительного органа являются выходцами из германоязычной части Швейцарии (75% граждан родились в германоязычной части), то новый член должен будет происходить из франкоязычной части страны.
Все эти правила не содержатся ни в каком законе, они основываются на традиционном консенсусе.
Такая система выборов демонстрирует одну особенность.
Любая из партий, выдвигающая кандидатов, находится при этом в явном меньшинстве.
И вот эта партия составляет из своих членов список кандидатов, отвечающих всем заданным критериям партийной принадлежности, конфессии и языковой принадлежности.
Как Вы считаете, кого из этих кандидатов предпочтут остальные партии?
Как Вы думаете: захотят ли остальные партии выбрать максимально сильную, мощную, импозантную и популярную фигуру из конкурирующей партии?
- Конечно же нет!
Они попытаются выбрать из этих кандидатов самую слабую, бледную и непривлекательную фигуру – эта фигура будет иметь самую низкую силу убеждения при формировании мнения в совете и не сделает хорошую рекламу для своей партии.
По этой причине наше правительство гарантированно состоит только из слабых и безликих персон, никоим образом не обладающих убедительными лидерскими качествами.
Но в конечном счете это отвечает воле народа. Швейцарцам не нужны сильные руководители. Политические решения должно принимать демократическое большинство, а не руководящие лица.
Не так давно группа граждан хотела изменить такое положение дел. Она выдвинула инициативу об избрании федерального правительства народом. Так можно было бы гарантировать, что в него будут избраны самые сильные, обладающие силой убеждения и привлекательные личности с яркой харизмой.
Однако в ходе состоявшегося в июне 2013 года голосования 76% проголосовали против. Ни в одном из 26 кантонов эта инициатива не получила большинства голосов.
2Б) Выборы в палату народных депутатов
(Народная палата – аналог российской Государственной Думы)
Национальный совет состоит из 200 членов.
Выборы в него проводятся на основе пропорционального метода. Избирательными округами являются 26 кантонов. Каждый кантон имеет право на количество мест в
Национальном совете, пропорциональное численности его населения. При этом каждый кантон имеет право как минимум на одно место в совете.
Выдвижение кандидатов
• Все граждане, зарегистрированные в реестре избирателей, могут быть избраны.
• Любое избирательное объединение, уже имеющее в парламенте как минимум одного представителя, может подать список кандидатов. Избирательные объединения, не представленные в парламенте, однако имеющие минимум три места в парламентах трех кантонов, также могут подать на эти выборы свои списки.
• Требуемое количество подписей под списком кандидатов:
в кантонах, имеющих не более 10 мест: 100 подписей
в кантонах, имеющих не более 20 мест: 200 подписей
в кантонах, имеющих более 20 мест: 400 подписей
Допуск и исключение кандидатов
• Только лица, не имеющие права голоса, могут быть не допущены Федеральной канцелярией до участия в выборах в качестве кандидатов (как правило, это лица, не достигшие совершеннолетия или иностранные граждане)
• Кандидат должен указать о себе только следующие данные:
- фамилия и имя
- пол
- дата рождения
- муниципальное гражданство (место регистрации, в большинстве стран это место рождения)
- домашний адрес
- профессия
- подтверждение подписью своего согласия на включение своей кандидатуры в список кандидатов.
Если кандидат забыл указать что-либо из перечисленных данных, или какая-либо указанная информация неверна, Федеральная канцелярия самостоятельно вносит исправления, если только соответствующая информация содержится в реестре избирателей. Если данные, например о профессии, отсутствуют, Федеральная канцелярия дает кандидату срок для предоставления недостающих данных.
Насколько мне известно, еще не было случая, чтобы кто-нибудь не был допущен к выборам из-за указания недостоверной или непредоставления какой-либо информации.
Партийные списки
Свои списки кандидатов на выборы предоставляют часто 20 или даже больше партий или избирательных объединений.
Для удобства избирателей Федеральная канцелярия сшивает эти списки в одну брошюру с перфорированными листами, из которой избиратель может вырвать лист своей партии и бросить его в урну для голосования.
Избиратель, однако, не обязан оставить список кандидатов выбранной им партии без изменений:
- он может вычеркнуть кого-либо из кандидатов
- в свободной строке он может вписать своего любимого кандидата второй раз
- хотя на листе партии A перечислены только кандидаты от этой партии, он может вычеркнуть из него кандидатов и заменить их кандидатами другой от партии.
Изменения вносятся вручную.
Список мог бы тогда выглядеть следующим образом:
Список № 01: Партия справедливости
| Список | Номер кандидата |
Имя, фамилия кандидата |
| 01 | 01 | Мартин МУСТЕР |
| 01 | 02 | Эдит ЭКЗАМПЛ |
| 01 | ||
| 01 | 04 | Эрнст МАЙЕР |
| 01 | ||
| 01 | 06 | Вилли ЗАУБЕРМАНН |
| 01 | 08 | Маргрит БЬЮТИ |
| 01 | 09 | Хелен ПРИНЦЕС |
| 01 | 10 | Урс ШТУТЦ |
| 01 | 11 | Петер МИЕШЕР |
| 01 | ||
| 01 | 13 | Прима ДОННА |
| 01 | 14 | Ирма ПУДЕР |
| 01 | 16 | Хуберт БИШОФФ |
| 01 | 17 | Анна РЁСЛИ |
| 01 | 18 | Франк ШМИДЕР |
| 01 | 19 | Эмануель ФЁГЕЛИ |
| 01 | 20 | Вернер РУТЦ |
| 01 | ||
| 01 | 22 | Хуго ЕГЕР |
В данном случае избиратель вычеркнул 4 кандидатов от своей партии (№№ 3,5,12,21) и вместо них дважды указал 4 других кандидатов от своей партии (№№ 13,14,19,22).
Кандидатов 7 и 15 он также вычеркнул, однако заменил их на кандидата от другой партии (список 03) - и внес его, Массимо ЗИГЕР (в списке 03 № 01) - сразу же два раза.
Таким образом Партия справедливости (список № 01) получает не 22 голоса, а только 20. При этом 2 голоса уходят к партии со списком под номером 03.
Только когда все голоса будут подсчитаны - и тем самым будет определено количество депутатов от данной партии-, внутри самой партии будет установлено, какие кандидаты получили наибольшее количество голосов и тем самым были избраны.
Подсчет голосов
Подсчет голосов осуществляется местными органами власти. Так как на выходных, когда проводилось голосование, скорее всего проходили не только выборы в федеральный парламент, но и многочисленные другие голосования и выборы, лицам на избирательном участке приходится подсчитывать больше голосов, чем те, которые указаны в бюллетенях для голосования по выборам в Национальный совет.
Подсчетом голосов на избирательных участках занимаются добровольные помощники. Как правило, они не получают за это ничего или очень маленькое вознаграждение. Каждый может заявить в местных органах власти о своем желании подсчитать голоса.
Однако, как правило, именно политические партии призывают своих членов принять участие в подсчете голосов. Члены счетной комиссии затем формально выбираются Советом. Организатор –местный орган власти- также направляет своего специалиста, который осуществляет организационное руководство.
Если возникают технические вопросы, он работает в качестве консультанта.
Так как лица, осуществляющие подсчет голосов, принадлежат к разным партиям, действует прямой социальный контроль. Если одна из партий сомневается в правильности подсчета голосов, она может потребовать повторного подсчета.
2В) Выборы в палату субъектов Федерации (палату кантонов)
В Швейцарии по сути есть только 23 кантона. Однако немногим более 100 лет назад в некоторых кантонах возникали конфликты между протестантами и католиками.
Поэтому три кантона разделились по религиозным критериям на полукантоны, которые стали самостоятельными.
В Совете субъектов Федерации каждый полный кантон имеет право на два места. В трех кантонах, разделившихся по религиозным основаниям, каждый полукантон имеет право только на одно место.
Каждый кантон выбирает от себя одного или двух представителей по мажоритарной системе.
3. Народные инициативы и референдумы на федеральном уровне
Механизмы прямой демократии существуют в Швейцарии на всех трех уровнях: в Федерации, в кантонах и общинах.
На всех этих трех уровнях применяются такие инструменты, как народная инициатива и референдум.
3A) Народная инициатива
Когда какая-нибудь группа лиц хочет добиться принятия нового или изменения уже принятого закона, однако не находит поддержки в парламенте, она может добиться этого путем выдвижения народной инициативы.
Однако на федеральном уровне эта группа не может выступить с прямой инициативой в отношении закона, а может только предложить внести изменения в Конституцию страны. Она может сформулировать краткий текст для новой статьи Конституции с описанием порядка урегулирования какого-либо вопроса. Принятие этого изменения в Конституцию рассматривается как поручение парламенту принять соответствующий закон.
Для этого группа в течение 18 месяцев должна собрать 100.000 подписей граждан, имеющих право голоса, которые подтверждают свое требование о проведении народного голосования по данному вопросу. То есть при имеющихся в настоящее время 5.2 миллионах лиц, имеющих право голоса, количество необходимых подписей составляет 2% от их числа.
Если в течение 18 месяцев с момента начала сбора подписей 100.000 имеющих силу подписей будут представлены в Федеральную канцелярию, будет проведено народное голосование.
Так как речь идет об изменении Конституции, свое согласие должны выразить не только более 50% всех голосующих граждан, но и большинство голосующих в минимум 14 из 26 кантонов. Таким образом, требуется согласие большинства народа и большинства кантонов.
3Б) Рефередум
Законы вступают в силу не сразу после их принятия парламентом.
Проекты законов, имеющих особое значение (например, важные международные соглашения), согласно Конституции должны быть в обязательном порядке представлены народу для одобрения. Для всех остальных законов назначается 100-дневный срок, в течение которого 50.000 голосующих граждан (1% от общего числа избирателей) либо восемь кантонов смогут потребовать народного голосования по существу закона.
Здесь решение принимает народ большинством голосов избирателей. Большинство кантонов здесь не требуется.
4. Политические права в кантонах и общинах
Права в кантонах и общинах более или менее идентичны правам на федеральном уровне. Разница заключается только в отношении выборов в высшие органы исполнительной власти и судебные органы:
В кантонах правительство избирается не парламентом кантона, а голосующими гражданами. Судьи (которые на федеральном уровне избираются парламентом) во многих кантонах также избираются голосующими гражданами.
Для выборов в парламенты кантонов нужно значительно меньшее количество подписей под списком кандидатов; например, в кантоне Санкт-Галлен (300.000 избирателей) требуется 15 подписей.
Чтобы выдвинуть инициативу о принятии или изменении закона, в кантоне Санкт-Галлен необходимо собрать 6.000 подписей. Для проведения референдума о принятом парламентом кантона законе требуется 4.000 подписей. Чтобы добиться проведения народного голосования о внесении изменений в Конституцию кантона, необходимо собрать 8.000 подписей.
Такие же права существуют на уровне общин. Там высшие органы исполнительной власти и муниципальные судьи избираются народом. На уровне общин иностранцы также очень часто имеют право голосовать по делам общин, а также избирать и быть избранными в муниципальные органы власти.
В небольших общинах нет муниципального парламента. Там избиратели общины собираются для решения вопросов в каком-нибудь заведении и голосуют как правило большинством поднятых рук. В этих небольших общинах обычно нет зала, который был бы достаточно большим для проведения собрания всех граждан. Однако в таких общинах как правило есть ресторан, достаточно большой, чтобы вместить всех членов общины.
Один из принципов Швейцарии заключается в том, что государство должно как можно меньше вмешиваться в экономические и общественные дела. Граждане, члены общества, должны самостоятельно заботиться о судьбе народа, проявляя свою инициативу. Вся Швейцария выстроена по системе кооперативных отношений.
5. Правовые нормы
В Швейцарии традиционно действует важный принцип написания законов:
Закон должен быть написан настолько ясно, просто и четко, чтобы любая уборщица и любой грузчик мог прочитать и понять его.
Закон о политических правах, регулирующий все процедуры проведения федеральных голосований, выборов, референдумов, выдвижения инициатив и т.д., также написан в этом духе: он содержит всего 92 очень коротких и точных статьи.
В интернете этот закон можно найти по ссылке: https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/19760323/index.html
Все швейцарские законы в принципе очень краткие и содержат общие формулировки. В них упоминается множество общих правовых норм и общих принципов. Детали не регулируются.
При этом исходят из того, что на практике эти общие положения будут истолкованы осмысленно и целесообразно. Если возникнут расхождения в отношении трактования законов, решение будет принято судьей. Никто не хочет писать необъятные и подробные законы, так как все знают, что большей части граждан понять их будет очень сложно.
Подробные законы постоянно нуждаются в приведении в соответствие и дополнении. А это опасно для правового государства: законы в течение долгого времени должны оставаться неизменными, иначе обычный гражданин больше не сможет понять, какой из законов имеет силу.
Если гражданин больше не будет знать, что является законом, если он больше не сможет понимать закон, он потеряет перед ним уважение. Законы перестанут иметь для него значения. Он больше не будет заботиться об их исполнении.
В случае всеобщего неуважения законов они будут применяться только в некоторых отдельных случаях – в основном против лиц, которые не могут защитить себя и пример которых послужит наглядным уроком для других.
Так мы окажемся в неправовом государстве, в государстве диктатуры – где вообще больше не будут нужны законы, так как правители в любом случае будут делать то, что им хочется, и обращаться с гражданами так, как им хочется.
6. Проведение выборов и голосования
Явка составляет как правило 40-60%. В редких случаях, когда вопрос для голосования вызывает большой эмоциональный подъем у населения, явка составляет более 70%.
Из трех возможных вариантов участия в выборах (голосование на избирательном участке, по почте, через интернет) большинство выбирает голосование по почте.
Только в маленьких общинах еще много людей идут в воскресенье на избирательный участок: большей частью потому, что потом они все вместе идут в ресторан.
Где-то за три недели до дня голосования все избиратели получают по почте комплект документов с распечатанными избирательными бюллетенями и формулярами для голосования, на которых надо написать свой ответ, указав от руки «да» или «нет».
Помимо бюллетеней в конверте находятся:
1) официальные разъяснения по вопросам, поставленным на голосование:
Здесь исполнительные органы власти и парламенты дают свои рекомендации по голосованию.
В кратком тексте орган власти разъясняет проблематику, плюсы и минусы вопросов для голосования. Эти разъяснения должны быть сделаны в максимально нейтральной форме.
Инициаторы народной инициативы или референдума также могу изложить свою позицию.
2) карточка избирателя с его адресом.
На ней избиратель должен своей подписью подтвердить, что он участвует в голосовании.
3) нейтральный конверт, в который необходимо положить все заполненные бюллетени.
В заранее подготовленный органом конверт для отправки кладется запечатанный нейтральный конверт с бюллетенями и отдельно - подписанная карточка избирателя.
Конверт для отправки с адресом ближайшего избирательного участка опускается в почтовый ящик швейцарской почты.
7. Иски о защите права голоса
Разумеется, в суд могут быть поданы иски о защите права голоса, но на практике это случается крайне редко.
Если такие иски подаются, то в них, как правило, выражается претензия по поводу того, что официальные разъяснения по вопросам для голосования (присылаемые в конверте) не были изложены в нейтральной форме.
Я не могу припомнить случая, чтобы выборы или голосование были объявлены недействительными. В крайне редких случаях уже на уровне общин назначался повторный подсчет голосов.
Подробнее об авторе
С 1982 года г-н Экштайн успешно осуществляет поддержку и консультирование западных предпринимателей в их деятельности в России и других странах-бывших республиках СССР. Еще во время холодной войны д.ю.н. проф. Карл Экштайн возглавил московское представительство крупнейшего швейцарского индустриального консорциума. Он представлял интересы таких швейцарских концернов, как Nestle, Sulzer, SIG, Bührle Oerlikon, Andre Lausanne, Bühler Uzwil и т. д.
Когда в начале перестройки в 1986 году появилась перспектива доступа на обширный советский рынок, профессор Экштайн основал в Москве собственную консалтинговую компанию «Экштайн и Партнеры» (юридические и бухгалтерские услуги, доверительное ведение дел). В 2000-х годах практика фирмы расширилась и стала включать в себя также защиту интересов бизнеса в Европейском суде по правам человека и представление интересов клиентов в Интерполе.
В период 1992—1993 гг. профессор Экштайн консультировал комиссию по вопросам школьной реформы при Государственной Думе Российской Федерации.
В 1992—1994 гг. он был советником правительства Таджикистана. Руководил проектом «Экономическая реформа Таджикистана» по поручению правительства (совместно с университетом Ст. Галлена — профессор Франц Егер и профессор Бернд Шипс). Карл был одним из первых, кто предложил создать административный регламент, нацеленный на регулирование отношений между властью и гражданами в целях уменьшения коррупции. В 2000 году в свет вышла книга «Как упорядочить отношения гражданина и чиновника?», автором которой является Экштайн.
В 2007 году Карл Экштайн стал первым Почетным консулом Российской Федерации в Швейцарии. 5-го июня 2007 года в Цюрихе состоялось официальное открытие Почетного консульства России. В церемонии открытия приняли участие более 300 человек. Среди них были и ныне сложивший с себя полномочия посол РФ в Швейцарии Дмитрий Черкашин, и мэр Цюриха Эльмар Ледергербер, а также представители местных властей, бизнес-сообщества, деятели политики и культуры.
Своими основными задачами в качестве Почетного консула РФ Карл Экштайн видит развитие и укрепление деловых, экономических и культурных связей между Россией и Швейцарией.
Скачать презентацию в формате .pdf
