Интернет-голосование избирателей при проведении выборов в Швейцарии

Владимир Лысенко, член Совета Российского фонда свободных выборов, доктор юридических наук

11 апреля, 2019

Швейцария является конфедеративным государством с парламентской формой правления.

Швейцария разделена на 26 кантонов и 2.324 коммуны.

Кантоны обладают широкой автономией (имеют, в частности, кантональные конституции, законодательство, парламенты и судебные органы).

Федеральную законодательную власть осуществляет двухпалатное Федеральное собрание (246 парламентариев), состоящее из Национального совета (нижняя палата, 200 депутатов) и Совета кантонов (верхняя палата, 46 членов).

Срок полномочий Национального совета – четыре года, срок полномочий членов Совета кантонов регулируется законодательством соответствующих 26 кантонов.

На практике выборы в обе палаты федерального парламента проводятся в один (единый) день.

Выборы депутатов Национального совета назначает Президент Швейцарской конфедерации.

В состав Национального совета при проведении всеобщих и прямых выборах по пропорциональной избирательной системе и «открытым» спискам кандидатов избирается 200 депутатов, тогда как 46 членов Сената избираются на кантональном уровне, как правило, по мажоритарной избирательной системе (в кантонах Невшатель и Юра – по пропорциональной избирательной системе).

Очередные выборы депутатов Национального совета должны быть проведены 20 октября 2019 года¹.

1. Этапы внедрения технологии Интернет-голосования избирателей.

Внедрение новой информационной цифровой технологии – Интернет-голосования избирателей (цифрового голосования избирателей) – проводится в рамках соответствующих организационно-технологических и календарных этапов, сопряженных с избирательными циклами проведения федеральных выборов.

Основная стратегическая цель внедрения технологии Интернет-голосования избирателей – в обозримой перспективе предоставить всем избирателям, а не только отдельным категориям, включая зарубежных швейцарских избирателей, во всех 26 кантонах страны еще одну альтернативную (дополнительную) форму голосования в дополнение к уже применяющимся основным формам голосования, в частности, таким, как голосование избирателей в помещении для голосования избирательного участка, а также голосование по почте².

При этом при проведении Интернет-голосования, в отличие от использования бумажных избирательных бюллетеней, уже не будет недействительных избирательных бюллетеней, так как избиратели могут отправить в «электронный Интернет-ящик для голосования» только заполненные и отвечающие всем требования законодательства электронные Интернет-избирательные бюллетени.

Вместе с тем механизмы Интернет-голосования избирателей пока еще не допускают возможности пересчета (повторного подсчета – ручного или машинного) электронных голосов избирателей (электронных избирательных бюллетеней), хотя работы в этом направлении проводятся.

По мнению экспертов, внедрение технологии Интернет-голосования может также повысить явку избирателей, в том числе молодых избирателей (хотя в апреле 2018 года в кантоне Женева при проведении голосования в электронном формате, в голосовании приняло участие даже меньше избирателей, чем при проведении стандартного (бумажного) голосования)³.

В целом внедрение технологии Интернет-голосования не отменяет возможности использования избирателями традиционных форм голосования – при помощи бумажных избирательных бюллетеней в помещениях для голосования избирательного участка или по почте, а является еще одной – новой и дополнительной – формой голосования, опирающейся на современные информационные технологии дистанционного (удаленного) голосования⁴.

Работы по поэтапному использованию технологии Интернет-голосования начались еще в 2000 году и по состоянию на 2018 год 14 кантонов (из 26) в экспериментальном (пилотном) порядке провели Интернет-голосование для различных групп избирателей, при этом 229 различного вида Интернет-голосования было проведено и на федеральном уровне⁵.

В указанный период опробовались три основных модели Интернет-голосования (так называемые «женевская», «невшательская» и «цюрихская» или «консорциумная»), две из которых («женевская» и «невшательская») применялись при проведении последних федеральных выборов 18 октября 2015 года.

В целом практическое внедрение экспериментального формата Интернет-голосования на федеральных выборах начиналось с 2011 года с участия в новом виде дистанционного (удаленного) голосования зарубежных швейцарских избирателей: при проведении указанных федеральных выборов был реализован первый этап внедрения Интернет-голосования избирателей в избирательный процесс.

В рамках первого этапа внедрения Интернет-голосования в голосовании принимали участие только зарубежные швейцарские избиратели.

Около 22.000 зарубежных швейцарских избирателей имели право принимать участие в экспериментальном Интернет-голосовании, первоначально зарегистрированных на территории четырех кантонов (Аргау, Базель-Штадт, Граубюнден, Санкт-Галлен).

В 2013 году Федеральный совет – федеральное правительство опубликовал третий отчетный экспертный доклад по вопросу об Интернет-голосовании избирателей, в котором, в частности, были проанализирована практика проведения серии экспериментальных Интернет-голосования в период с 2006 по 2012 годы, а также определен перечень мер по дальнейшему совершенствованию работы по внедрению Интернет-голосования в избирательный процесс, прежде всего на федеральном уровне.

В частности, на основе проведенного анализа практики применения зарубежными швейцарскими избирателями Интернет-голосования на федеральных выборах 2011 года, а также учета предложений федеральных и кантональных органов, в законодательство о выборах в 2013 году были внесены существенные изменения на основе концепции «обеспечение безопасности голосования не за счет скорости голосования».

При этом законодательство закрепило стратегический курс на постепенное внедрение технологии Интернет-голосования для всех избирателей во всех кантонах страны при безусловном обеспечении требований безопасности такого голосования, наличии общественного доверия, тестирования и проверки всех технологических элементов (компонентов) Интернет-голосования.

При проведении 18 октября 2015 года очередных федеральных выборов был реализован второй этап внедрения Интернет-голосования избирателей в избирательный процесс.

В рамках второго этапа внедрения Интернет-голосования около 132.000 избирателей (или 2,49%) из 5.283.556 зарегистрированных избирателей) четырех кантонов (из 26) Швейцарии имели право принимать участие в экспериментальном проведении Интернет-голосовании.

При проведении указанных выборов зарубежные швейцарские избиратели принимали участие в Интернет-голосовании уже во второй раз.

Из 746.885 зарубежных швейцарских избирателей для участия в федеральных выборах подали соответствующие заявления 144.691 избиратель; при этом если все 26 кантонов законодательно предоставили зарубежным швейцарским избирателям право принимать участие в выборах депутатов Национального собрания – нижней палаты федерального парламента, то на выборах членов Совета кантонов (верхней палаты) – только 12 кантонов (Базель-Ландшафт, Базель-Штадт, Берн, Фрибург, Женева, Граубюнден, Юра, Невшатель, Швиц, Золотурн, Тичино, Цюрих).

Потенциально из 144.691 зарубежных швейцарских избирателей в Интернет-голосовании могло принять участие 34.293 зарубежных швейцарских избирателя (7.528 избирателей – кантон Базель, 22.034 избирателей – кантон Женева, 4.186 избирателей – кантон Люцерн и 545 избирателей – кантон Невшатель).

На территории Швейцарии в Интернет-голосовании потенциально могли принять участие 97.841 избирателей, в том числе на территории кантона Женева – 72.868 избирателей, кантона Невшатель – 24.973 избирателя.

В целом в Интернет-голосовании могли принять участие 132.134 избирателя.

Таким образом, при проведении 18 октября 2015 года очередных федеральных выборов зарубежные швейцарские избиратели второй раз принимали участие в Интернет-голосовании, тогда как избиратели, находящиеся на территории Швейцарии – впервые.

Очередной (четвертый) отчетный аналитический доклад должен был быть подготовлен для рассмотрения в 2017–2018 годах (фактически, он был обнародован в апреле 2017 года; в докладе одной из стратегических целей развития технологии Интернет-голосования было заявлена необходимость обеспечения (в целях повышения степени общественного доверия) общественного доступа к кодам специального программного обеспечения технологии Интернет-голосования (т.е. открытым исходным кодам).

В аналитическом докладе специалисты пришли к выводу, что такой формат голосования избирателей вполне может стать «надежным и технически стабильным», при этом существующие в настоящее время требования к обеспечению безопасности и сохранности персональных данных избирателей должны действовать и дальше, поднявшись с уровня «распоряжения федерального правительства» до статуса полноценного «федерального закона»⁶.

В апреле 2017 года на конференции руководителей кантональных правительств был принят Меморандум о взаимопонимании в части реализации шести стратегических целей конфедерации и кантонов по дальнейшему внедрению технологии Интернет-голосования избирателей, в том числе по обеспечению правового регулирования применения технологии Интернет-голосования.

На этой основе федеральное правительство приняло решение о внедрении к концу 2019 года технологии Интернет-голосования в 18 кантонах (из 26) и на этой основе обеспечить дальнейший переход от экспериментального (пилотного) к стандартному Интернет голосованию избирателей⁷.

В июне 2018 года Федеральный совет поручил Федеральному канцлеру подготовить проект решения о придании технологии Интернет-голосования формата третьего – стандартного (напряду с голосованием в помещении для голосования избирательного участка и голосовании по почте) – формата голосования избирателей на федеральных выборах, а также о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон о политических правах.

В 2018 году соответствующие поправки в избирательное и смежное законодательство предварительно были вынесены федеральным правительством на рассмотрение всех заинтересованных общественных и политических структур, кантонов (процедура межведомственного и кантонального согласования и общественного обсуждения законодательных поправок продолжалась несколько месяцев), после чего они были представлены на рассмотрение парламента, который, как предполагается, в течение двух-трех лет должен их рассмотреть и вынести решение.

2. Законодательство, федеральные и кантональные органы, осуществляющие руководство внедрением механизмов Интернет-голосования избирателей.

В целом действующее законодательство не обязывает кантоны вводить электронное Интернет-голосование; кантоны также вправе и отказаться от его использования на выборах.

Таким образом, в условиях Швейцарии как конфедеративного государства использование технологии Интернет-голосования при проведении выборов является суверенным правом каждого кантона как субъекта конфедерации.

Вместе с тем проведение пилотного Интернет-голосования основывается на соответствующей законодательной и нормативно-правовой базе, принятой, в том числе с учетом рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ.

Так, федеральное законодательство определяет федеральные параметры (стандарты) регулирования применения Интернет-голосования избирателей в избирательном процессе.

Федеральный закон о политических правах 1976 года (с изменениями, в частности, 2015 года) закрепляет минимальные федеральные стандарты проведения экспериментального (пилотного) Интернет-голосования избирателей.

Более детально указанные федеральные стандарты раскрываются, в частности, в статье 27 Федерального декрета о политических правах, принятым Федеральным советов – федеральным правительством (с изменениями, в частности, 2013 года), а также в новом Декрете Федерального Канцлера – руководителя аппарата Федерального совета об электронном голосовании 2013 года.

Кроме того, соответствующие положения закреплены, в частности, в Федеральном законе о защите персональных данных 1992 года (с изменениями, в частности, 2014 года).

В 2013 году, как уже отмечалось, на основании очередного (третьего) доклада Федерального совета об Интернет-голосовании избирателей в федеральное законодательство были внесены существенные изменения.

Так, в Федеральный декрет о политических правах были внесены изменения, предусматривающие, в частности, процедуры предоставления права по проведению экспериментального Интернет-голосования, в том числе возложения обязанности по проведению обязательного предварительного тестирования механизма Интернет-голосования.

В соответствии с обновленным законодательством для администрирования проведения экспериментального Интернет-голосования кантоны должны получить общее разрешение Федерального совета, действующее определенный календарный срок (с июня 2018 года – кантоны получают бессрочное федеральное разрешение), а при проведении выборов депутатов Национального совета – нижней палаты федерального парламента – получить также специальное разрешение Федерального Канцлера.

Кроме того, при проведении экспериментального Интернет-голосования указанным Федеральным декретом ограничивается участие в нем не более 10% избирателей в национальном масштабе и не более 30% – в масштабе соответствующего кантона.

При этом какие-либо количественные ограничения в части участия в Интернет-голосовании зарубежных швейцарских избирателей не предусмотрены (1 января 2014 года вступило в силу положение от отмене ограничения, предусматривающего, что только те зарубежные швейцарские избиратели, которые находились в соответствующих (указанных в перечне) иностранных государствах, могли принимать участие в Интернет-голосовании; в настоящее время все зарубежные швейцарские избиратели независимо от места своего нахождения за пределами территории Швейцарии вправе принимать участие в Интернет-голосовании).

Новый Декрет Федерального Канцлера об электронном голосовании 2013 года закрепил обновленные и детальные технические и административные требования к организации работы по внедрению Интернет-голосования, проведению голосования и подсчета электронных голосов избирателей, ответственности избирательных органов и должностных лиц, усилению мер безопасности и противодействия техническим и электронным рискам, уточненные требования к механизму сертификации, проведения аудита, проверки итогов голосования, обнародования итогов Интернет-голосования и результатов выборов.

Кантоны могут принимать участие в экспериментальном Интернет-голосовании избирателей при условии, что их кантональные фрагменты соответствуют федеральным стандартам и прошли соответствующее (новое и полномасштабное) технологическое тестирование и общественный аудит.

В частности, законодательно были закреплены новые федеральные требования к сертификации соответствующих технологических компонентов системы Интернет-голосования, при этом, однако, они пока имеют рекомендательный характер или же не применялись к проводимым 

18 октября 2015 года федеральным выборам (кантоны Женева и Невшатель намеревались ввести соответствующие федеральные сертификационные процедуры только с 2016 года).

Федеральное законодательство об Интернет-голосовании также предусматривает проведение аудита (внутреннего или независимого внешнего) моделей Интернет-голосования; при проведении 18 октября 
2015 года федеральных выборов был проведен как внутренний, так и внешний (независимый) аудит «женевской» и «невшательской» моделей Интернет-голосования избирателей.

При этом если в кантоне Женева критерии проведения аудита и результаты его проведения были общественно (публично) доступны, то в кантоне Невшатель, наоборот, они не были публично доступны, что противоречит лучшим международным практикам.

Федеральное законодательство дополняется кантональным законодательством (в соответствии с принципом распределения компетенции и полномочий).

В целом 20 кантонов (из 26) законодательно допускают проведение Интернет-голосования избирателей: 18 кантонов законодательно допускают проведение Интернет-голосования избирателей, находящихся как на территории соответствующего кантона, так и для зарубежных швейцарских избирателей, первоначально зарегистрированных в качестве избирателей на территории соответствующего кантона (в частности, Цюрих, Берн, Люцерн, Ури, Швиц, Обвальден, Фрибург, Золотурн, Базель-Штадт, Базель-Ландшафт, Шаффхаузен, Санкт-Галлен, Граубюнден, Аргау, Тургау (тестирование системы Интернет-голосования началось в сентябре 2018 года), Невшатель, Женева, Вале), тогда как два кантона (Гларус и Во) допускают участие в Интернет-голосовании только зарубежных швейцарских избирателей, первоначально зарегистрированных в качестве избирателей на территории соответствующего кантона, а также лиц с ограниченными физическими возможностями.

В кантонах Базель-Ландшафт и Вале положения об Интернет-голосовании были законодательно введены только после проведения в 2011 году федеральных выборов.

В шести кантонах законодательство не регулирует вопросы Интернет-голосования избирателей (Аппенцелль-Иннерроден, Аппенцелль-Ауссерроден, Юра, Нидвальден, Тичино, Цуг).

Применение моделей Интернет-голосования при проведении выборов в Швейцарии в преддверии проведения 20 октябре 2019 года очередных федеральных выборов

В указанных кантонах в соответствии с кантональным законодательством списки избирателей составляются на коммунальном уровне и только на бумажном носителе, данное положение затрудняет внедрение процедуры Интернет-голосования избирателей с использованием электронных списков избирателей.

Кроме того, в отдельных кантонах, использующих механизм Интернет-голосования избирателей, избиратели могут (в ряде случаев на несистематической основе) использовать Интернет-голосования при проведении выборов или референдумом на разовой основе, т.е. в соответствии с решениями кантональных органов власти, принимаемых при проведении конкретных выборов или референдумов.

Так, в кантоне Женева избиратели могли использовать процедуру Интернет-голосования при проведении национального референдума и местных выборов, но не при проведении в 2011 году федеральных выборов; в кантоне Цюрих избиратели могли принять участие в Интернет-голосовании при проведении федеральных референдумов в период с 2008 по 2011 годы, тогда как в период с 2011 года по 2014 года такого права они не имели и затем, в 2015 году, вновь могли принимать участие в Интернет-голосовании при проведении федеральных референдумов⁸.

В целом в соответствии с законодательством Федеральный совет – федеральное правительство осуществляет общее руководство работой по внедрению Интернет-голосования избирателей при поддержке аппарата Федерального совета, возглавляемого Федеральным Канцлером, и кантонов, которые осуществляют управление (администрирование) внедрением Интернет-технологий на кантональном уровне.

В каждом кантоне имеются кантональные избирательные комиссии, занимающиеся, в том числе вопросами Интернет-голосования избирателей.

Для гармонизации процесса введения механизмов Интернет-голосования избирателей создана определенная организационная федерально-кантональная структура.

Так, аппарат Федерального Канцлера и кантоны рассматривают вопросы применения механизмов Интернет-голосования в рамках Постоянного совещания, возглавляемого Федеральным Канцлером, в состав которого входят руководители аппаратов 26 кантональных правительств, подготавливают предложения по дальнейшему совершенствованию применения Интернет-голосования для рассмотрения Федеральным советом и федеральным парламентом.

Группа поддержки (второй вспомогательный орган в рамках федерально-кантонального механизма) вырабатывает рекомендации по организационно-техническим и технологическим вопросам проведения Интернет-голосования; Рабочая группа (третий вспомогательный орган) осуществляет обмен опытом и распространением лучших практик по проведению Интернет-голосования.

3. Основные экспериментальные модели Интернет-голосования избирателей.

В 2015 году первоначально было принято решение о том, что три экспериментальных (пилотные) модели Интернет-голосования избирателей могут применяться при проведении 18 октября 2015 года очередных федеральных выборов («женевская», «невшательская» и «консорциумная» или «цюрихская»).

При этом, в конечном счете, одна из трех моделей Интернет-голосования избирателей не была рекомендована к применению в рамках второго этапа экспериментального внедрения Интернет-голосования («консорциумная») и в соответствующих четырех кантонах применялись две модели Интернет-голосования избирателей – «женевская» и «невшательская».

Среди четырех кантонов, принимавших участие в пилотном Интернет-голосовании избирателей, – кантоны Женева, Люцерн, Базель-Штадт и Невшатель, при этом в двух кантонах (Женева и Невшатель) участие в Интернет-голосовании могли принимать и зарубежные швейцарские избиратели, чье место рождения или последней регистрации на территории Швейцарии было в соответствующем кантоне.

Первая модель («женевская») Интернет-голосования избирателей использовалась в трех кантонах – Женева, Люцерн и Базель-Штадт («женевская» модель была разработана кантоном Женева и кантон является ее собственником).

Вторая модель («невшательская») использовалась только в кантоне Невшатель («невшательская» модель была разработана на основе контракта кантона Невшатель с компанией «Скайтл» («Scytl») со штаб-квартирой в Барселоне (Испания)⁹.

Третья модель («консорциумная» или «цюрихская») Интернет-голосования (неиспользуемая при проведении 18 октября 2015 года федеральных выборов) была разработана кантоном Цюрих на основе контракта с компанией «Юнисис» («Unisys») со штаб-квартирой в штате Пенсильвания (США) и с 2010 года использовалась девятью кантонами (Аргау, Фрибург, Гларус, Граубюнден, Шаффхаузен, Золотурн, Санкт-Галлен, Тургау, Цюрих).

В целом первоначально тремя моделями Интернет-голосования избирателей были охвачены 13 кантонов (из 26).

При подготовке к проведению 18 октября 2015 года федеральных выборов первоначально 14 кантонов (из 26) намеревались принять участие на втором этапе внедрения Интернет-голосования избирателей.

Для участия в федеральном пилотном Интернет-голосовании при проведении указанных выборов кантоны должны были до 30 июня 2014 года подать в аппарат Федерального Канцлера пакет соответствующих документов (заявку), отвечающую требованиям федерального законодательства.

14 кантонов подали такие заявки и в декабре 2014 года получили общее разрешение на организацию и проведение Интернет-голосования избирателей на своей территории (Аргау, Базель-Штадт, Берн, Фрибург, Гларус, Женева, Люцерн, Невшатель, Шаффхаузен, Санкт-Галлен, Золотурн, Тургау, Цюрих, Граубюнден).

Все 14 кантонов провели тестирование кантональных систем Интернет-голосования зарубежных швейцарских избирателей 8 марта и 14 июня 2015 года, а кантоны Женева и Невшатель, кроме того, для избирателей, находящихся на территории указанных кантонов.

Тестирование проводилось в отношении всех трех моделей проведения Интернет-голосования избирателей («женевской», «невшательской» и «цюрихской»).

При этом подготовленной Рабочей группой доклад о результатах тестирования не был публично обнародован, что противоречило лучшей международной практике.

Весной 2015 года кантон Берн принял решение не проводить Интернет-голосование избирателей при проведении 18 октября 2015 года федеральных выборов, поскольку его программное обеспечение в части установления итогов голосования не было совместимым с программным обеспечением в рамках «женевской» модели Интернет-голосования избирателей.

В конечном счете, для проведения Интернет-голосования, как уже отмечалось, были отобраны две модели – «женевская» (с незначительными последующими доработками) и «невшательская» (практически без каких-либо дополнительных доработок).

12 августа 2015 года Федеральный совет принял решение о выдаче общего разрешения на пилотное участие четырех кантонов (Женева, Базель-Штадт, Люцерн и Невшатель) в проведении Интернет-голосования избирателей на федеральных выборах 18 октября 2015 года, тогда как девяти кантонам, использующим «цюрихскую» модель Интернет-голосования такое разрешение не было выдано (в связи с проблемами обеспечения безопасности при проведении Интернет-голосования).

Федеральное правительство разработало для кантонов так называемый «открытый» электоральный стандарт (в рамках применяемых различных избирательных систем) для обеспечения совместимости кантонального программного обеспечения в рамках применения различных моделей проведения Интернет-голосования.

Такая стандартизация позволяла избежать монополии одного разработчика, обеспечить взаимодополняемость различных моделей Интернет-голосования, снизить расходы на дальнейшее развитие технологии Интернет-голосования.

Вместе с тем, при проведении 18 октября 2015 года федеральных выборов «открытые» стандарты кантонами не применялись.

При проведении указанных выборов (в соответствии с рекомендациями БДИПЧ ОБСЕ) избиратели при голосовании имели возможность проверить правильность учета поданного ими голоса (при сохранении тайны голосования).

При этом, несмотря на прошлые рекомендации БДИПЧ ОБСЕ, законодателем не был создан механизм, препятствующий незаконному воздействию на «электронного» избирателя, а также групповому или семейному голосованию при проведении Интернет-голосования.

В целом, в Итоговом отчете БДИПЧ ОБСЕ рекомендовала в будущем перейти к такой модели Интернет-голосования, которая бы позволяла Интернет-избирателю проголосовать многократно (с целью избежания возможного на него воздействия кем бы то ни было), при этом учету подлежал бы только последний по времени подачи «электронный» голос избирателя, а в случае последующего голосования такого избирателя в помещении для голосования избирательного участка с использованием бумажного избирательного бюллетеня, – учету подлежал бы только «бумажный» голос избирателя.

4. Сертификация и аудит системы Интернет-голосования.

При проведении 18 октября 2015 года очередных парламентских выборов, как отмечалось, в соответствии с Декретом об электронном голосовании 2013 года в Интернет-голосовании могли принимать участие не более 30% зарегистрированных избирателей, при этом модель (система) Интернет-голосования должна быть сертифицирована независимым органом, аккредитованным Швейцарской ассоциацией защиты информации, и назначенным кантонами.

Сертификация производится на основе критериев, перечисленных в разделе 5 Приложения к указанному Декрету, включая такие критерии, как криптографическая защита, функциональность, безопасность технологической инфраструктуры и функционирования, противодействие внешнему информационному вмешательству, а также повышенные требования к изготовлению и защите карточек избирателей.

В случае если в Интернет-голосовании на кантональном уровне принимает участие более 50% избирателей, то в соответствии с федеральным законодательством дополнительные контрольные компоненты должны были быть сертифицированы.

В целом независимая сертификация рассматривается как основной способ обеспечения подконтрольности системы Интернет-голосования.

В Швейцарии, несмотря на прошлые рекомендации БДИПЧ ОБСЕ о создании единого независимого органа по сертификации всех кантональных моделей (систем) Интернет-голосования, при проведении в 2015 году федеральных выборов требования об обязательной сертификации моделей Интернет-голосования избирателей не были введены и, соответственно, не применялись.

В рамках «женевской» и «невшательской» моделей Интернет-голосования избирателей такая сертификация планировалась к введению после 2016 года.

Как отмечалось, публичное обнародование соответствующих ключей кодов доступа к проверке системы Интернет-голосования (так называемый открытый исходный код)¹⁰ пока не является обязательным федеральным законодательным требованием.

При этом если кантон Женева в порядке «доброй электоральной воли» обеспечивал доступ избирателей кантона к предварительной проверке применяемой модели Интернет-голосования (кода источника) непосредственно в административном помещении мэрии кантона, то кантон Невшатель такой доступ не обеспечивал.

Кроме того, парламент кантона Женева рассматривал поправку в Закон об осуществлении политических прав, которая, в случае принятия перед проведением указанных федеральных выборов, обеспечивала бы публичное обнародование (в общедоступном для понимания рядовых избирателей формате) соответствующих ключей открытых исходных кодов доступа к проверке системы Интернет-голосования; парламент кантона Невшатель также рассматривал возможность законодательного уточнения указанных вопросов, обеспечивающих повышение доверия избирателей к использованию технологии Интернет-голосования.

Законодательство предусматривает процедуру аудита применения технологии Интернет-голосования избирателей.

Так, в кантоне Женева независимый аудит технологии Интернет-голосования избирателей (различных ее компонентов) проводится каждые три года (очередные аудиторские проверки – в 2016 году и в 2019 году).

Результаты проведения независимого аудита являются публично доступными.

При этом в кантоне Невшатель проведение внешнего независимого аудита технологии Интернет-голосования избирателей основывалось на положениях, указанных в федеральном Декрете об электронном голосовании, и относящихся к проведению внутреннего аудита; при этом результаты проведения такого аудита не являются публично доступными.

При подготовке к проведению 20 октября 2019 года очередных парламентских выборов 7 февраля 2019 года Швейцарской почтой, одним из соорганизаторов пилотного проекта Интернет-голосования избирателей, был публично обнародован ключ кода доступа к системе Интернет-голосования избирателей¹¹, что позволяет, как это предусмотрено федеральными стандартами, провести, в том числе IT-специалистам (на основе предварительной регистрации) внешнюю общественную проверку (тестирование) надежности (безопасности) применяемой системы Интернет-голосования избирателей.

Кроме того, в феврале 2019 года федеральное правительство публично анонсировало конкурс, в рамках которого обещало выплатить 44.000 евро так называемому «белому» хакеру (или «моральным» (этическим) хакерам) (white hat or ethical), в отличие от «черных» хакеров (преступников), которые смогут взломать швейцарскую систему Интернет-голосования при проведении процедуры общественного тестирования (пробных федеральных выборов): федеральное правительство предоставляло такому хакеру (хакерам) – тестеровщику возможность в течение четырех недель 
(с 25 февраля по 24 марта 2019 года) попытаться взломать систему Интернет-голосования избирателей при проведении процедуры общественного тестирования «открытия электронных ящиков для Интернет-голосования и подсчета голосов Интернет-избирателей»¹².

При этом Швейцарская почта, как оператор проекта «Система общественного тестирования вторжений (взлома)», также установила денежный приз в размере 132.000 евро.

Указанный денежный приз (44.000 евро) выплачивается в случае, если проделанные хакерами незаконные вторжения изменяют голоса Интернет-избирателей таким образом, что это будет невозможно установить, в случае же, если такое вмешательство будет установить возможно, то размер денежного приза составит 17.600 евро. 

Категоризация размера денежного вознаграждения (в швейцарских франках) «чистым» или «этическим» хакерам (тестировщикам), принимающим участие в общественном тестировании системы Интернет-голосования избирателей, применяемой при проведении очередных парламентских выборов 20 октября 2019 года

Меньшие размеры денежных призов будут выплачены тем хакерам, которые продемонстрируют, в частности, способы нарушения тайны голосования Интернет-избирателей.

Швейцарская система голосования имеет больше дырок (как полагают эксперты), чем знаменитый швейцарский сыр.

В целом внедрение новых криптографических методов и технологий, призванных повысить уровень безопасности при проведении Интернет-голосования избирателей и подсчета голосов, показало, что при проведении 18 октября 2015 года последних федеральных выборов, как отметил Федеральный канцлер, не были зафиксированы случаи DDoS или иных атак на кантональные сервера с целью вмешательства в избирательный процесс и воздействия на волеизъявление избирателей в процессе Интернет-голосования.

5. Информационно-разъяснительная кампания по вопросам Интернет-голосованию избирателей. При проведении 18 октября 2015 года очередных парламентских выборов Декрет Федерального президента по вопросу об Интернет-голосовании избирателей предусматривал осуществление комплекса мероприятий по проведению обучения избирателей в части технологии и порядка проведения Интернет-голосования избирателей.

При проведении указанных выборов (в связи с поэтапным переходом к Интернет-голосованию избирателей) была разработана специальная программа информационно-разъяснительной работы по обучению избирателей новым информационным технологиям голосования.

Видеоматериалы о порядке Интернет-голосования (с учетом указанных моделей Интернет-голосования – «женевской» и «невшательской») размещались на федеральных и кантональных сайтах в сети Интернет.

При этом, однако, избиратели не имели возможности в тестовом режиме до дня голосования опробовать технологию Интернет-голосования, а также технологию проверки учета поданного ими голоса с помощью мобильного приложения.

В целом избиратели, несмотря на определенные технологические сложности, положительно оценили возможности использования новой информационной технологии (Интернет-голосования) при проведении федеральных выборов.

Среди рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ – необходимость дальнейшего обучения избирателей технологии Интернет-голосования, предоставление избирателям возможности в тестовом режиме опробовать технологию Интернет-голосования, а также технологию проверки учета поданного ими голоса с помощью мобильного приложения.

При подготовке к проведению 20 октября 2019 года Швейцарская почта разместила на сайте в сети Интернет информационно-разъяснительные, в том числе видеоматериалы, о технологии Интернет-голосования избирателей с помощью современных технических средств – смартфонов, планшетов и компьютеров из любого удаленного места доступа и в любое время (в рамках официального периода для проведения такого голосования).

В частности, видеоматериалы (видеоролики) разъясняют технологию голосования и сохранения тайны голосования Интернет-избирателя, процедуру подсчета Интернет-голосов.

В Интернет-голосовании могут (без посторонней помощи или содействия) принять участие лица с ограниченными физическими возможностями.

Избирателям по почте будут направлены соответствующий пакет документов, в том числе карточка для Интернет-голосования с соответствующими кодами доступа.

Как уже отмечалось, в период с 25 февраля по 24 марта проводилось публичное общественное тестирование моделей Интернет-голосования, которые могут применяться при проведении очередных федеральных выборов.

6. Процесс и процедура Интернет-голосования избирателей, подсчета Интернет-голосов избирателей.

При проведении 18 октября 2015 года очередных парламентских выборов в соответствии с законодательством и применяемой избирательной системой избиратели были вправе преференциально проголосовать в отношении такого количества кандидатов, которое соответствует количеству распределяемых в соответствующем многомандатном избирательном округе депутатских мандатов.

В частности, избиратели вправе:

- проголосовать за список кандидатов политической партии как таковой (не делая в нем никаких отметок);

- проголосовать за список кандидатов политической партии, но с вычеркиванием из списка кандидатов тех или иных кандидатов, а также с включением в него кандидатов (соответствующих четырехзначных кодов кандидатов – при проведении Интернет-голосования) из списков кандидатов других политических партий (так называемое панаширование) до количества распределяемых в многомандатном избирательном округе депутатских мандатов;

- проголосовать посредством вписывания в бланкетный избирательный бюллетень любую комбинацию кандидатов (соответствующих четырехзначных кодов кандидатов – при проведении Интернет-голосования) из любых списков кандидатов до количества депутатских мандатов, распределяемых в многомандатном избирательном округе;

- проголосовать посредством вписывания в бланкетный избирательный бюллетень наименования политической партии и любой комбинации кандидатов из любых списков кандидатов (соответствующих четырехзначных кодов кандидатов – при проведении Интернет-голосования);

- проголосовать посредством вписывания в бланкетный избирательный бюллетень наименования политической партии и повторения фамилий кандидатов его выбора (соответствующего четырехзначного кода кандидата – при проведении Интернет-голосования).

В частности, список кандидатов политической партии может включать фамилию одного и того же кандидата дважды или избиратели могут вписать фамилию кандидата или кандидатов (четырехзначные коды при проведении Интернет-голосования) дважды (так называемое кумулятивное голосование) при условии, что количество подлежащих заполнению избирателем соответствующих пустых строк избирательного бюллетеня не превышает количества распределяемых в многомандатном избирательном округе мандатов.

Процесс и процедура голосования избирателей в рамках двух использованных при проведении 18 октября 2015 года федеральных выборов моделей Интернет-голосования избирателей является во многом схожими.

В Швейцарии, в отличие от Эстонии, программное обеспечение для Интернет-голосования (Интернет-платформа) устанавливалось централизованно через Интернет-браузер, безопасность работы которого обеспечивалась на основе использования технологии «Secure Sockets Layer» (т.е. избиратели не должны были самостоятельно устанавливать соответствующее программное обеспечение).

Указанная технология не позволяла избирателю проголосовать, заполнив и «опустив» в электронный ящик для голосования, неправильно заполненный (незаполненный) избирательный бюллетень, либо изменить ранее заполненный и уже опущенный в электронный ящик для голосования избирательный бюллетень.

Избиратели, использующие «женевскую» модель Интернет-голосования, в том числе избиратели-инвалиды, принимали участие в Интернет-голосовании с 28 сентября до 12:00 17 октября (т.е. в течение 19 календарных дней), в кантоне Невшатель, использующим «невшательскую» модель, – с 21 сентября по 17 октября (т.е. в течение 27 календарных дней), при этом для избирателей-инвалидов возможность

Интернет-голосования будет предоставлена только в будущем при проведении в 2019 году очередных федеральных выборов.

Каждый избиратель получала специальную карточку для Интернет-голосования и пакет (буклет) информационных материалов о кандидатах, принимающих участие в выборах, а также четырехзначные индивидуальные (уникальные) коды для голосования за каждого из кандидатов, включенных в избирательный бюллетень.

Применяемые модели Интернет-голосования использовали четыре государственных языка, при этом в отличие от «невшательской» модели, «женевская» модель, как уже отмечалось, предоставляла доступ к голосованию лицам с ограниченными физическими возможностями.

Перед голосованием избиратель должен был идентифицировать себя, используя индивидуальный код, напечатанный на его индивидуальной специальной карточке для Интернет-голосования, и затем приступить к голосованию.

После голосования избирателя в электронном списке избирателей производилась соответствующая отметка о его участии в Интернет-голосовании.

При проведении указанных выборов избирателям впервые была предоставлена возможность проверить правильность ввода и первичного учета поданного им голоса.

Так, после первоначального подтверждения своего статуса участника Интернет-голосования избиратель получал общий вид сделанного им выбора в отношении соответствующего числа кандидатов, включенных в избирательный бюллетень, и корреспондирующие соответствующим кандидатам индивидуальные четырехзначные коды (как они обозначены в информационном буклете).

После проведения проверки правильности сделанного им выбора избиратель вводил отдельный подтверждающий код, который находился в опечатанном сегменте его специальной карточки для Интернет-голосования.

Программа выдавала избирателю подтверждение в приеме его волеизъявления и отображала индивидуальный код, напечатанный на его индивидуальной специальной карточке для Интернет-голосования.

Это означало, что его голос учтен так, как он проголосовал.

На этом заканчивался процесс голосования Интернет-избирателя и первоначальной проверки избирателем правильности отображения Интернет-программой поданного им голоса.

При этом технология, позволяющая Интернет-избирателю проверить правильность учета его голоса при проведении подсчета голосов избирателей на указанных федеральных выборах, пока не разработана.

С 2016 года несколько кантонов приступили к разработке технологии второго уровня, позволяющей Интернет-избирателям проверить правильность учета их голосов при автоматизированном проведении подсчета голосов избирателей.

В соответствии с законодательством только кантональные избирательные комиссии вправе производить подсчет электронных Интернет-голосов избирателей.

Перед проведением подсчета голосов Интернет-избирателей голоса, поданные избирателями, и помещенные в электронный ящик для голосования, а также параметры указанного электронного ящика кодируются (шифруются) в рамках многоуровнего контура.

При этом процедура формирования электронных ключей для криптографической защиты указанных электоральных объектов не является публичной.

При проведении 18 октября 2015 года федеральных выборов открытие электронных ящиков Интернет-голосования и электронных голосов Интернет-избирателей производилось утром в день проведения общего голосования избирателей (т.е. 18 октября): при этом в некоторых кантонах такая процедура проводилась до начала официального времени голосования, в других – после начала времени голосования.

В рамках «женевской» модели Интернет-голосования и подсчета голосов Интернет-избирателей открытие (раскодирование) электронных ящиков Интернет-голосования и электронных голосов производилось Женевской кантональной избирательной комиссией (для кантонов Женева, Базель-Штадт, Люцерн), при этом представители кантональных избирательных комиссий Базель-Штадта и Люцерна осуществляли наблюдение за указанной процедурой в он-лайн режиме по трансляции с помощью веб-камер.

Внешние наблюдатели имели право присутствовать при проведении указанной процедуры, если они находились непосредственно в городах Женева и Невшатель: для них все производимые действия транслировались на экран большого монитора, установленного в специальном помещении.

Прежде чем «открыть» и дешифровать электронные избирательные бюллетени члены кантональных избирательных комиссий проверяли целостность указанных электронных ящиков для голосования и голосов проголосовавших Интернет-избирателей.

При этом после проведения подсчета его результаты не были незамедлительно обнародованы; они были «смешаны» с результатами подсчета бумажных избирательных бюллетеней и только затем поздно вечером 15 октября были обнародованы суммарные (общие) итоги голосования избирателей (обычных избирателей и Интернет-избирателей).

В целом в голосовании приняло участие 2.521.502 избирателей (48,5%).

Из 132.134 избирателей, имевших право принять участие в Интернет-голосовании, в голосовании приняло участие 13.370 Интернет-избирателей (10%).

При этом в кантоне Базель-Штадт проголосовало 1.120 Интернет-избирателей (15%) из 7.528 зарубежных швейцарских избирателей, в кантоне Люцерн – 745 Интернет-избирателей (18%) из 4.186 зарубежных швейцарских избирателей, в кантоне Женева – 7.089 Интернет-избирателей (7%) из 94.902 зарубежных швейцарских избирателей, в кантоне Невшатель – 4.416 Интернет-избирателей (17%) из 25.518 зарубежных швейцарских избирателей.

ПРИМЕЧАНИЯ:

1. В 2019 году в 20 государствах региона ОБСЕ проводятся президентские и парламентские выборы.

В целом в 2019 году более двух миллиардов избирателей в 53 государствах принимают участие в национальных и местных выборах.

Так, в частности, в Индии на парламентских выборах в голосовании с 11 апреля по 19 мая принимает участие около 800 млн. избирателей, в Индонезии на президентских выборах 17 апреля – 187 млн. избирателей, в Нигерии на президентских выборах, состоявшихся 23 и 24 февраля, – 84 млн. избирателей.

2. При этом организация голосования зарубежных швейцарских избирателей по почте с использованием традиционных бумажных избирательных бюллетеней встречает все более значимые организационные и иные проблемы и трудности, в том числе с учетом развития и использования новых информационных технологий удаленного доступа.

Вместе с тем специалисты в области IT-технологий предупреждают, что в условиях хакерского вмешательства Интернет-голосование не является абсолютно безопасной технологией, к тому же пока невозможно обеспечить тотальное сохранение тайны голосования Интернет-избирателей.

В этих условиях, например, Франц Грютер, депутат Национального совета – нижней палаты федерального парламента от правоконсервативной Швейцарской народной партии, несколько раз требовал от федерального правительства отложить на пять лет все пилотные проекты в области электронного голосования, однако большинство депутатов палаты его инициативу не поддержало (в этих условиях он в январе 2019 года был намерен инициировать процедуру сбора подписей граждан с требованием о приостановке пилотных электронных голосований).

Как известно, например, в ФРГ электронное голосование запрещено решением Федерального конституционного суда, поскольку, как посчитал Суд, такая система не гарантирует достаточной степени прозрачности; во Франции в преддверии подготовки к проведению в 2017 году президентских и парламентских выборов по рекомендации Национального агентства по вопросам кибербезопасности было принято решение не применять электронное (Интернет) голосование избирателей в связи с чрезвычайно высоким риском киберугроз.

В некоторых государства на местном уровне используется технология Интернет-голосования избирателей (например, в некоторых провинциях Канады и штатах Индии, а также в почти половине штатов США в отношении отдельных категорий зарубежных американских избирателей (главным образом, военнослужащих).

3. В Эстонии в Интернет-голосовании (в отличие от Швейцарии) может принять участие любой избиратель.

Так, при проведении 3 марта 2019 года очередных парламентских выборов в списки избирателей было включено 887.419 избирателей; в целом в голосовании приняло участие 565.028 избирателей (63,7%).

При этом в досрочном голосовании, в том числе Интернет-голосовании, приняло участие 346.395 избирателей (38,3% от числа избирателей, принявших участие в парламентских выборах), в том числе в Интернет-голосовании (проводившемся в календарных рамках досрочного голосования) – 247.232 избирателя (71,37% от числа избирателей, принявших участие в досрочном голосовании или 43,75% от числа избирателей, в целом принявших участие в голосовании на парламентских выборах), а также в помещениях для голосования избирательных участков – 99.163 избирателя (28,63% от числа избирателей, принявших участие в досрочном голосовании).

Всего в досрочном голосовании приняло участие 39,3% избирателей; на прошлых парламентских выборах в досрочном голосовании приняли участие 296.109 избирателей, что составило 33,00% от общего числа избирателей, принявших участие в парламентских выборах.

В 2017 году на местных выборах в Интернет-голосовании приняло участие 186.034 избирателя.

При проведении 1 марта 2015 года последних парламентских выборов в Интернет-голосовании приняло участие 176.329 избирателей (19,6% избирателей от общего числа зарегистрированных избирателей) что составляет 30,5% от числа избирателей, принявших участие в голосовании на парламентских выборах.

4. Внедрение технологии Интернет-голосования избирателей позволит, в частности, отказаться от массового тиражирования бумажной версии так называемой «Красной книги» (своеобразной Памятки избирателя), а также списков избирателей, поскольку и Памятка, и списки избирателей будут доступны в электронном виде.

5. Начиная с 2000 года и до конца 2017 года только из федерального бюджета на реализацию пилотного проекта электронного Интернет-голосования было израсходовано 15 млн швейцарских франков; на уровне кантонов также были понесены определенные финансовые расходы.

Так, кантон Базель-Штадт выделил на эти цели 6 млн швейцарских франков (кантон принадлежит к числу восьми кантонов, в которых электронное голосование было введено в пилотном режиме, наряду с кантонами Аргау, Берн, Фрибург, Женева, Люцерн, Невшатель и Санкт-Галлен).

В целом только три кантона на постоянной основе используют систему Интернет-голосования избирателей.

6. При этом Ассоциация (общество) зарубежных швейцарских избирателей выступила за то, чтобы при проведении в 2019 году очередных парламентских выборов все зарубежные швейцарские избиратели имели возможность принять участие в Интернете-голосовании.

7. По состоянию на 1 января 2019 года Интернет-голосование избирателей (с разной степенью систематичности) применялось в 10 кантонах (Фрибург, Базель-Штадт, Женева, Невшатель, Санкт-Галлен, Берн, Люцерн, Аргау, Тургау, Вале): в пяти кантонах в Интернет-голосовании вправе принимать участие как избиратели, находящиеся на территории соответствующих кантонов, так и зарубежные швейцарские избиратели, зарегистрированные на территории соответствующих кантонов (Фрибург, Базель-Штадт, Женева, Невшатель, Санкт-Галлен), в пяти других кантонах – только зарубежные швейцарские избиратели, зарегистрированные на территории соответствующих кантонов (Берн, Люцерн, Аргау, Тургау, Во).

Большинство из указанных кантонов планирует расширить круг избирателей, которые смогут принять участие в Интернет-голосовании; другие кантоны пока планируют ввести Интернет-голосование избирателей.

8. По состоянию на 1 января 2019 года Интернет-голосование избирателей применялось в целом в 10 кантонах (Фрибург, Базель-Штадт, Женева, Невшатель, Санкт-Галлен, Берн, Люцерн, Аргау, Тургау, Вале): в пяти кантонах в Интернет-голосовании вправе принимать участие как избиратели, находящиеся на территории соответствующих кантонов, так и зарубежные швейцарские избиратели, зарегистрированные на территории соответствующих кантонов (Фрибург, Базель-Штадт, Женева, Невшатель, Санкт-Галлен), в пяти других кантонах – только зарубежные швейцарские избиратели, зарегистрированные на территории соответствующих кантонов (Берн, Люцерн, Аргау, Тургау, Во).

Большинство из вышеуказанных кантонов планируют расширить круг избирателей, которые смогут принять участие в Интернет-голосовании; другие же кантоны пока планируют ввести Интернет-голосование избирателей.

В целом же только три кантона на постоянной основе используют систему Интернет-голосования избирателей.

9. Компания «Скайтл» («Scytl») специализируется на разработке и внедрении технологий электронного голосования, в том числе Интернет-технологий, при проведении национальных и местных выборов, и является одним из лидеров в данной области, практически участвует в разработке таких проектов в 42 странах мира, в том числе электронного голосования с использованием технических средств подсчета голосов в 1.400 графствах США, а также Интернет-голосования отдельных категорий зарубежных американских избирателей.

10. Ключ кода доступа к системе Интернет-голосования избирателей (т.е. открытый исходный код) является текстовой разновидностью компьютерной программы, который содержит инструкции, которым должен следовать компьютер (его программное обеспечение) и пользователь.

Обнародование открытого исходного кода является одним из обязательных условий последующего применения на регулярной основе технологии Интернет-голосования избирателей при проведении выборов.

11. Внутреннее тестирование обновленной системы Интернет-голосования избирателей было проведено в январе 2019 года.

12. В ходе внешнего тестирования кода доступа обновленной системы Интернет-голосования избирателей были выявлены некоторые технологические недостатки, позволяющие на непрослеживаемой основе даже одному хакеру изменить правильный (реальный) электронный голос Интернет-избирателя (либо всех Интернет-избирателей) на любой иной (вымышленный), и которые могут не позволить применить Интернет-голосование избирателей на очередных парламентских выборах 20 октября 2019 года (о выявленных недостатках было доведено до сведения Швейцарской почте; компания-разработчик обещала устранить выявленные недостатки).