К вопросу о квотном депутатском представительстве лиц с ограниченными физическими возможностями: зарубежный опыт

В современных условиях одной из проблем обеспечения парламентского представительства является доступ к выборам различных социальных групп.

08 июля, 2021

1.1. По статистике около 15% населения земли являются лицами с ограниченными физическими возможностями, т.е. инвалидами (свыше 1 млрд. человек).

В статье 29 Конвенции о правах инвалидов, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 2006 года¹, государства-участники гарантируют инвалидам политические права и возможность пользоваться ими наравне с другими и обязуются, в частности, защищать права инвалидов на участие в тайном голосовании на выборах и публичных референдумах без запугивания и на выдвижение своих кандидатур для выборов, на фактическое занятие должностей и выполнение всех публичных функций на всех уровнях государственной власти — при содействии использованию ассистивных и новых технологий, где это уместно.

При этом, однако, в целом международных стандартов, требующих или запрещающих избирательные квоты, в том числе в части обеспечения квотного парламентского или иного выборного представительства для лиц с ограниченными физическими возможностями (инвалидов), не существует.

В современных условиях одной из проблем обеспечения парламентского представительства является доступ и доступность к выборам и представительству интересов различных социальных и политических групп гражданского общества².

Одним из таких инструментов является частичное квотирование, в том числе законодательное, парламентских мандатов для обеспечения представительства женщин, молодежи, национальных меньшинств, лиц с ограниченными физическими возможностями, других социальных и профессиональных групп населения.

На этой основе в законодательстве некоторых государств в целях создания дополнительных гарантий представительства в депутатском корпусе национальных парламентов соответствующих групп населения законодательно закреплены положения о квотировании депутатских мандатов за соответствующими социальными группами населения, обеспечении гарантированного парламентского представительства указанных групп населения.

В целом, в государствах региона ОБСЕ, а также в некоторых других государствах законодательно предусмотрены следующие виды квот парламентского представительства:

• гендерные квоты в списках кандидатов участников парламентских выборов предусмотрены в 13 государствах региона ОБСЕ (из 56) (например, Албания, Бельгия, Греция, Грузия (с 2020 года), Ирландия, Италия, Казахстан (с 2021 года в составе единой 30% квоты для обеспечения представительства женщин и молодежи в списках кандидатов политических партий), Республика Северная Македония, Молдова, Монголия, Португалия, Сан-Марино, Франция),
• квоты парламентского представительства национальных меньшинств – в 13 государствах: при этом в 7 государствах – в качестве единственного вида парламентского квотного представительства (например, Венгрия, Испания, Казахстан, Румыния, Словакия, Финляндия, Хорватия), в 6 государствах – в качестве одной из разновидности парламентского квотного представительства, наряду с другими видами квотного представительства (например, Армения, Босния и Герцеговина, Кыргызстан, Польша, Словения, Узбекистан – до 2020 года, Черногория),
• квоты парламентского представительства молодежи (например, Казахстан (с 2021 года в составе единой 30% квоты для обеспечения представительства женщин и молодежи в списках кандидатов политических партий), Кыргызстан),
• квоты представительства соответствующих социальных, профессиональных интересов (в частности, работодателей, наемных рабочих, крестьян, ремесленников и лиц свободных профессий, работников непроизводственной сферы) (например, Словения – при формировании Государственного совета – совещательного парламентского органа),
• квоты представительства религиозных групп (например, Кипр: для обеспечения парламентского представительства армянской православной общины, католической общины, общины маронитов),
• квоты парламентского и иного выборного представительства для лиц с ограниченными физическими возможностями (например, Кения, Кыргызстан, Мексика, Тунис).

При этом квоты парламентского представительства для лиц с ограниченными физическими возможностями предусматриваются только в списках кандидатов при их выдвижении, хотя и с законодательным закрепления порядка расположения лиц указанной категории в списках кандидатов политических партий, политических коалиции (например, Кыргызстан), либо в качестве квотных парламентских мандатов (например, Кения, Мексика).

Некоторые государства пока предусматривают квотное представительство для лиц с ограниченными физическими возможностями только при проведении местных (муниципальных) выборов (например, Тунис) либо только предпринимаются попытки – на основе общественных петиций – добиться законодательного закрепления квотного парламентского представительства для лиц указанной категории (например, Индия).

Хронологически квоты для обеспечения парламентского представительства для лиц с ограниченными физическими возможностями впервые были введены в Кении в 2013 году, затем – в Кыргызстане (2015 год; в списках кандидатов), Тунисе (2018 год), Мексике (2021 год).

Количество квотных мандатов парламентариев для лиц с ограниченными физическими возможностями невелико: так, в Кении – это 2 мандата (при проведении выборов в Сенат – верхнюю палату парламента), при этом 12 депутатских мандатов в Национальной ассамблее – нижней палате парламента распределяются на пропорциональной основе между политическими партиями с учетом результатов прошлых парламентских выборов с целью обеспечения представительства соответствующих социальных групп, в частности, молодежи, рабочих, а также лиц с ограниченными физическими возможностями.

В Мексике в соответствии с обновленным законодательством при проведении выборов 500 депутатов Палаты депутатов – нижней палаты федерального парламента по пропорциональной части смешанной избирательной системы должно быть представлено 6 депутатов-инвалидов (из 200 депутатов), по мажоритарной части – 2 депутата (из 300), т.е. совокупно должно быть избрано депутатами 8 лиц с ограниченными физическими возможностями.

В целом в указанных государствах используется две основные модели обеспечения представительства для лиц с ограниченными физическими возможностями в представительном органе.

Первая модель – законодательное регулирование квотного представительства (в процентно-абсолютном отношении) в списках кандидатов политических партий, политических коалиций для лиц с ограниченными физическими возможностями, а также порядка их расположения в указанных списках кандидатов политических партий, политических коалиций (например, Кыргызстан, Тунис).

Вторая модель – законодательное регулирование квотного представительства количества выборных мандатов парламентариев, в том числе в палатах национального парламента, для лиц с ограниченными физическими возможностями (например, Кения, Мексика).

В некоторых государствах используются и некоторые другие подходы к обеспечению представительства для лиц с ограниченными физическими возможностями в выборных органах государственной власти и местного самоуправления.

Так, в отдельных государствах законодательно закреплены некоторые исключения для наделения статусом парламентария лица с ограниченными физическими возможностями (например, Лесото), либо оказывается за счет государственных бюджетных средств помощь для участия в выборах в качестве кандидата (например, Великобритания, Новая Зеландия), либо используются иные электоральные льготы для лиц с ограниченными физическими возможностями, в том числе на стадии выдвижения кандидатов на парламентских выборах (в частности, в рамках внутрипартийных механизмов обеспечения представительства для лиц с ограниченными физическими возможностями в списках кандидатов (например, Великобритания – в Шотландии).

Так, в Лесото законодательно предусмотрено, что депутатом Национального собрания – нижней палаты парламента может быть избрано лицо, которое должно быть в возрасте 21 года и старше; быть гражданином Лесото; говорить и, если не является лицом с ограниченными физическими возможностями, читать и писать на государственных языках Лесото (на английском языке и языке сесото) в такой степени, чтобы свободно принимать участие в осуществлении парламентских процедур.

Таким образом, для лиц с ограниченными физическими возможностями один из вышеуказанных критерием избираемости полностью не применятся.

В Великобритании при проведении 7 мая 2015 года очередных парламентских выборов впервые кандидатам-инвалидам государством (за счет бюджетных средств) была предоставлена дополнительная финансовая помощь для участия в указанных выборах.

В Новой Зеландии в марте 2021 года принят законодательный акт, предусматривающий создание специального фонда для оказания лицам с ограниченными физическими возможностями финансовой помощи для участия в качестве кандидатов в парламентских и местных (муниципальных) выборах наравне с другими кандидатами.

Средства указанного фонда могут расходоваться, в частности, на оплату услуг по сурдопереводу, стенографированию, переводу материалов на язык Брайля, оплате транспортных услуг.

Распределение средств из указанного фонда возложено на Национальную избирательную комиссию Новой Зеландии.

В рамках модели внутрипартийных механизмов обеспечения представительства для лиц с ограниченными физическими возможностями в списках кандидатов в Великобритании при подготовке к проведению в Шотландии 6 мая (четверг) 2021 года очередных региональных выборов Шотландская национальная партия приняла решение о том, чтобы расположить в первой части списка своих кандидатов лиц с ограниченными физическими возможностями и представителей национальных меньшинств по соответствующим избирательным округам,

Так, лица с ограниченными физическими возможностями были выдвинуты во главе соответствующих списков кандидатов в четырех многомандатных избирательных округах.

Как показывают результаты опросов общественного мнения, проведенные во многих странах, лица с ограниченными физическими возможностями не рассматриваются избирателями как «слабые» или «беспомощные» кандидаты и депутаты.

В современной политической и электоральной истории имеются случаи избрания на должность главы государства (либо его заместителя) лиц с ограниченными физическими возможностями, в том числе инвалидов в инвалидной коляске (например, Алжир, Аргентина, Доминиканская Республика, Иран, Мексика, Сан-Марино, США, Польша, Эквадор), а также – в рамках безквотной депутатской модели – депутатами национальных парламентов (например, Австралия, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Ирландия, Израиль, Испания, Канада, Мексика, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Российская Федерация, США, Украина, Франция, ФРГ, Япония).

Так, в современной электоральной истории Австралии депутатами Палаты представителей – нижней палаты федерального парламента было избрано четыре депутата с ограниченными физическими возможностями, в Сенат – верхней палаты – двое членов палаты; в Канаде в состав Палаты

Общин – нижней палаты парламента было избрано четыре депутата с ограниченными физическими возможностями.

1.2. В отдельных государствах особое внимание уделяется обеспечению квотного депутатского представительства для лиц с ограниченными физическими возможностями на национальном и местном (муниципальном) уровне (например, Кения, Кыргызстан, Лесото, Тунис, Индия).

Так, в рамках первой модели обеспечения квотного представительства для лиц с ограниченными физическими возможностями (например, Кыргызстан, Тунис) в Кыргызстане законодательно закреплено четыре вида депутатских квот (в списках кандидатов политических партий, политических коалиций), а именно: квоты по половой (гендерной) принадлежности, квоты для представителей национальных меньшинств (узбеков, русских, дунган, уйгуров, таджиков и некоторых других – всего 13 национальных меньшинств), квоты для молодежи, квоты для лиц с ограниченными физическими возможностями.

При этом Кыргызстан является единственным государством региона ОБСЕ, которое законодательно закрепило квоты парламентского представительства для лиц с ограниченными физическими возможностями в списках кандидатов политических партий, политических коалиций.
Так, в соответствии с законодательством при проведении 4 октября 2015 года парламентских выборов в списках кандидатов политических партий, политических коалиций впервые были предусмотрены квоты представительства, в частности, для лиц с ограниченными возможностями.

При этом законодательно был определен порядок расположения лиц указанных категорий, в том числе инвалидов, в списках кандидатов политических партий, политических коалиций.

Так, в соответствии с обновленным законодательством в списках кандидатов политических партий, политических коалиций должно быть не менее 80 кандидатов и не более 200 кандидатов, при этом политические партии должны гарантировать присутствие в списках кандидатов представителям четырех категорий кандидатов, а именно: не менее 30% представителей одного из полов, не менее 15% кандидатов, принадлежащих к национальным меньшинствам, не менее 15% кандидатов в возрасте моложе 35 лет, а также включение в список кандидатов хотя бы двух лиц с ограниченными физическими возможностями (является новой квотой обеспечения представительства для лиц с ограниченными возможностями в составе списка кандидатов).

Законодательство закрепляет также порядок размещения кандидатов указанных четырех категорий в списке кандидатов политической партии, политической коалиции.

Так, каждый четвертый кандидат в списке кандидатов должен быть представителем одного из полов; не менее пяти представителей национальных меньшинств и также не менее пяти представителей молодежи должны быть в числе первых 65 кандидатов списка кандидатов политической партии, политической коалиции; кроме того, один из двух лиц с ограниченными физическими возможностями должен быть в числе первых 50 кандидатов списка кандидатов политической партии, политической коалиции.

Вместе с тем указанные квоты в списках кандидатов политических партий, политических коалиций должны были обеспечиваться только на момент представления в Центральную комиссию по выборам и проведению референдумов Кыргызстана документов на регистрацию списков кандидатов, но не на этапе распределения депутатских мандатов, т.е. законодательство не требовало сохранения квот после регистрации списка кандидатов, что нивелирует эффективность мер, направленных на повышение уровня участия в выборах менее представленных групп населения.

При проведении указанных парламентских выборов на момент регистрации в списках кандидатов политическими партиями, политическими коалициями были соблюдены установленные законодательством квоты представительства соответствующих категорий кандидатов.

При проведении 4 октября 2020 года парламентских выборов³ в них принимали участие 16 политических партий, в списки кандидатов которых было включено 2.032 кандидата, в том числе 32% женщин, 31% молодых кандидатов в возрасте до 35 лет, 17% представителей национальных меньшинств, а также 2.1% лиц с ограниченными физическими возможностями (43 кандидата).

В соответствии с обновленным законодательством не позднее трех дней до дня голосования на парламентских выборах кандидаты могут снять свои кандидатуры, при этом вышеуказанные квотные пропорции должны быть сохранены в списках кандидатов.

На практике такое положение является труднодостижимым, поскольку включение в список кандидатов новых кандидатов взамен выбывших законодательством не допускается.

На этой основе в день голосования на указанных парламентских выборах три списка кандидатов политических партий (в связи со снятием 48 кандидатами, в том числе 18 женщинами, своих кандидатур) не соответствовали требованиям законодательства в части поддержания вышеуказанных квот представительства кандидатов соответствующих «льготных» категорий в списках кандидатов как в отношении «процентного» представительства, так и порядка размещения кандидатов в списке кандидатов.

В соответствии с законодательством ЦИК Кыргызстана размещает зарегистрированные списки кандидатов политических партий, политических коалиций на своем сайте в сети Интернет, при этом Комиссия не всегда регулярно обновляла указанные списки кандидатов в связи с выбытием из них отдельных кандидатов.

В Итоговом отчете БДИПЧ ОБСЕ о результатах международного наблюдения на указанных парламентских выборах содержатся рекомендации в адрес национального законодателя, связанные, в частности, с возможным введением санкций за несоответствие списков кандидатов в части обеспечения квотного представительства соответствующих категорий кандидатов, в том числе лиц с ограниченными физическими возможностями, а также законодательным закреплением экономических (финансовых) стимулов для политических партий, политических коалиций в случае избрания в парламент представителей соответствующих квотных категорий кандидатов.

В Тунисе 6 мая 2018 года прошли первые муниципальные выборы после народного восстания 2011 года (так называемой «Арабской весны»), свергнувшего Президента Туниса Зина эль-Абидина Бен Али, что стало критическим шагом на пути демократического перехода страны и внедрения системы децентрализации, закрепленной в Конституции Туниса 2014 года.

Выборы были первыми, когда для списков кандидатов была введена новая инновационная квота по инвалидности, в результате чего было избрано 144 человека с инвалидностью.

Большое количество вновь избранных членов муниципальных представительных органов с ограниченными физическими возможностями предоставляет уникальную возможность продемонстрировать позитивное политическое лидерство людей с ограниченными физическими возможностями и расширить возможности других людей с ограниченными физическими возможностями для участия в политической жизни.

В рамках второй модели обеспечения квотного представительства для лиц с ограниченными физическими возможностями (например, Кения, Индия) в Кении законодательно предусмотрены депутатские квоты для обеспечения представительства инвалидов либо некоторые исключения из перечня критериев для избрания в выборный орган.

Так, после принятия в 2010 году новой Конституции Кении был осуществлен переход к двухпалатному парламенту (Национальная ассамблея – нижняя палата, 350 парламентариев, Сенат – верхняя палата, 68 членов).

4 марта 2013 года были проведены первые с 1996 года выборы членов двухпалатного парламента.

При этом в соответствии с законодательством 337 членов Национальной ассамблеи (из 350) избирались на всеобщих и прямых выборах, а 13 членов наделялись полномочиями парламентариев в ином порядке.

Так, 12 (из 13) мандатов членов Национальной ассамблеи – нижней палаты парламента распределялись на пропорциональной основе – по так называемой парламентской квоте (с учетом количества депутатских мандатов, полученных на прошлых выборах в Национальную ассамблею) – между парламентскими политическими партиями с целью обеспечения представительства соответствующих социальных групп, в частности, молодежи, а также лиц с ограниченными физическими возможностями, рабочих.

Еще один (13-й) мандат члена нижней палаты парламента выделялся Председателю (Спикеру) Национальной ассамблеи, который становился парламентарием по занимаемой палатной (руководящей) должности.

При этом для регистрации в качестве кандидатов в депутаты Национальной ассамблеи молодые кандидаты, женщины и лица с ограниченными физическими возможностями должны были внести избирательный залог в размере 10.000 кенийских шиллингов, иные кандидаты – 20.000 кенийских шиллингов (в соответствии с законодательством избирательный залог не возвращался).

Таким образом, на стадии выдвижения кандидатов также были предусмотрены некоторые «послабления» для кандидатов вышеуказанных категорий, в том числе ли с ограниченными физическими возможностями.

При проведении выборов членов Сената 47 членов верхней палаты парламента (из 67) избирались на всеобщих и прямых выборах, а 20 членов наделялись полномочиями парламентариев в ином порядке.

Так, 16 (из 20) мандатов членов Сената распределялись на пропорциональной основе – по так называемой парламентской квоте (с учетом количества мандатов, полученных на прошлых выборах в Сенат) между парламентскими политическим партиями, кроме того, дополнительно четыре мандата распределялись по квотной методике, а именно: два сенаторских мандата распределялись в следующем порядке: один – для мужчины и второй – для женщины в возрасте от 18 до 34 лет, два сенаторских мандата – для лиц с ограниченными физическими возможностям: один – для мужчины и второй – для женщины.

Дополнительный (68-й) сенаторский мандат мог быть выделен Председателю Сената, который становился парламентарием в силу занимаемой палатной должности.

При проведении 4 марта 2013 года указанных парламентских выборов к распределению сенаторских мандатов было допущено 11 политических партий и политических коалиций.

В частности, Оранжевое демократическое движение получило 17 сенаторских мандатов, из них по территориям провинций – 11, по гендерной квоте – четыре мандата, по молодежной квоте – один мандат, по квоте для обеспечения представительства лиц с ограниченными физическими возможностями – один мандат, политическая коалиция «Национальный альянс» также получила 17 мандатов, в том числе соответственно: 11/4/1/1, Объединенная республиканская партия – соответственно12/9/3/0/0, Демократическое движение – Кения – 5/4/1/0/0, Форум за возрождение демократии – Кения – 4/4/0/0/0, Кенийский национальный африканский союз – 3/2/1/0/0, Объединенная демократическая партия – 3/2/1/0/0, Альянс партий Кении – 3/2/1/0/0, Федеративная партия Кении – 1/1/0/0/0, Национальная коалиция «Радуга» – 1/1/0/0/0, партия «Новый Форд Кении» – 1/1/0/0/0.

При проведении в 2017 году очередных парламентских выборов 337 депутатов Национальной ассамблеи избирались несколькими способами: 290 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, остальные 47 депутатских мандатов были зарезервированы для женщин и замещались по 47 одномандатным избирательным округам, образованным в административно-территориальных границах 47 провинций страны по мажоритарной избирательной системе относительного большинства (в частности, 9 политических партий получили 47 гендерных депутатских мандатов).

Кроме того, пять политических партий получили 12 иных – квотных – депутатских мандатов, в том числе два депутатских мандата для лиц с ограниченными физическими возможностями.

67 членов Сената избирались четырьмя способами: так, 47 членов Сената избирались в одномандатных избирательных округах по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.

Затем между политическими партиям распределялись остальные 20 сенаторских мандатов, а именно: 16 мандатов для женщин, два мандата – для молодежи и два мандата – для лиц с ограниченными физическими возможностями пропорционально полученной соответствующей политической партией доли общих сенаторских мандатов.

В частности, «Юбилейная партия» получила в Сенате 34 мандата, из них по территориям провинций – 24, по гендерной квоте – 8 мандатов, по молодежной квоте – один мандат, по квоте для лиц с ограниченными физическими возможностями – один мандат, Оранжевое демократическое движение получило 20 мандатов, из них по территориям провинций – 13, по гендерной квоте – 5 мандатов, по молодежной квоте – один мандат, по квоте для лиц с ограниченными физическими возможностями – один мандат.

В Мексике при подготовке к проведению 6 июня 2021 года очередных выборов 500 членов Палаты депутатов – нижней палаты федерального парламента в 2021 году в законодательство были внесены изменения, предусматривающие, в частности, обеспечение квотного представительства как в списках кандидатов политических партий, политических коалиций, так и в депутатском корпусе представителей четырех категорий кандидатов – гендерных представителей, коренных народов Мексики, афромексиканцев, а также лиц с ограниченными физическими возможностями⁴.

При этом при распределении депутатских мандатов в Палате депутатов по пропорциональной части смешанной избирательной системы должно быть представлено не менее 6 депутатов-инвалидов (из 200 депутатов) или 3%, по мажоритарной части избирательной системы – не менее 2 депутатов (из 300) или 0.66%.

Таким образом, в целом в Палате депутатов должно быть представлено 8 депутатов с ограниченными физическими возможностями (из 500) или 1.6%.

В Индии производится сбор подписей в поддержку общественной петиции о законодательном введении 4% квоты парламентского представительства лиц с ограниченными физическими возможностями в нижней палате парламента (с учетом удельного веса числа инвалидов в индийском обществе): на этой основе в 545-мандатной нижней палате должно быть 27 депутатских мандатов для лиц с ограниченными физическими возможностями.

ПРИМЕЧАНИЯ

[1] Конвенция ратифицирована Российской Федерацией в сентябре 2008 года.

[2] Как известно, членами Межпарламентского союза являются 179 государств.

Совокупно в национальных парламентах женщины составляют 25.5% корпуса парламентариев, молодые депутаты (в возрасте до 45 лет) – 30.2%, в возрасте до 40 лет – 17.5, в возрасте до 30 лет – 2.6%, при этом статистика о лицах с ограниченными физическими возможностями, являющихся депутатами, отсутствует.

[3] Впоследствии результаты указанных парламентских выборов были признаны ЦИК Кыргызстана недействительными и парламент должен был назначить новые парламентские выборы (назначены на октябрь 2021 года).

[4] В рамках введения системы квот при формировании списков кандидатов политических партий, политических коалиций и распределения депутатских мандатов в нижней палате парламента предусмотрено, что для коренных народов Мексики должен быть зарезервирован 21 депутатский мандат (из 300 депутатских мандатов по мажоритарной избирательной системе) и 9 депутатских мандатов (из 200 депутатских мандатов по пропорциональной избирательной системе), для афромексиканцев – соответственно 3 депутатских мандата (из 300) и один депутатский мандат из 200), для лиц с нетрадиционной сексуальной ориентацией – соответственно 2 депутатских мандата (из 300) и один (депутатский мандат (из 200).

В целом для обеспечения квотного представительства как в списках кандидатов политических партий, политических коалиций, так и в депутатском корпусе представителей четырех категорий кандидатов – гендерных представителей, коренных народов Мексики, афромексиканцев, а также лиц с ограниченными физическими возможностями, зарезервировано 45 депутатских мандатов, в том числе по пропорциональной части избирательной системы 32 депутатских мандата, по мажоритарной части избирательной системы – 13 депутатских мандатов.

Куденеева Ю.С., Лысенко В.И.