Порядок формирования участковых избирательных органов из числа государственных и муниципальных служащих в государствах региона ОБСЕ

Владимир Лысенко, член Совета Российского фонда свободных выборов, доктор юридических наук

16 июля, 2021

1. В 56 государствах региона ОБСЕ при проведении президентских и парламентских выборов используются, как правило, многоуровневые системы избирательных органов.

Так, в одних государствах проведение выборов осуществляет двухуровневая (например, Андорра, Ирландия, Кипр, Мальта, Монако, Сербия – при проведении президентских выборов, Швейцария), в других – трехуровневая (например, Азербайджан, Армения, Беларусь, Болгария, Босния и Герцеговина, Великобритания, Венгрия, Грузия, Дания, Исландия, Канада, Латвия, Люксембург, Македония, Монголия, Нидерланды, Польша, Румыния, Сан-Марино, Словакия, Таджикистан, Узбекистан, Украина, Финляндия, Черногория, Чехия, Швеция, Эстония), либо четырехуровневая (например, Албания, Бельгия, Испания, Казахстан, Норвегия, Словения, Турция, ФРГ, Хорватия), либо пятиуровневая система избирательных органов (например, Австрия, Италия).

В США в условиях децентрализованной организации избирательного процесса система избирательных органов является много(разно)уровневой в каждом из 50 штатов.

При этом в Греции, Франции образуются только низовые избирательные органы – участковые избирательные комиссии, организующие проведение голосования и подсчет голосов избирателей; тогда как другие органы – органы исполнительной и судебной власти и местного самоуправления осуществляют функции иных потенциальных звеньев избирательных органов, которые, соответственно, не образуются.

Таким образом, в указанных государствах имеется только одноуровневая система классических избирательных органов.

При этом в отдельных государствах в соответствии с законодательством при проведении парламентских выборов самостоятельные участковые избирательные органы (комиссии, бюро, советы и др.) не образуются, их полномочия возлагаются на иные звенья системы избирательных органов, которые одновременно выступают также в качестве и счетных центров при подсчете голосов избирателей (например, Исландия, Лихтенштейн).

Так, в Исландии в соответствии с законодательством при проведении парламентских выборов на местные (муниципальные) комиссии, формируемые муниципалитетами, возлагается обязанность по организации голосования избирателей на территории соответствующих избирательных участков (при этом подсчет голосов избирателей производится непосредственно в Национальной избирательной комиссии Исландии).

В Лихтенштейне в дни голосования избирателей на парламентских выборах две общинные избирательные комиссии (Оберланда – верхней части Лихтенштейна и Унтерланда – нижней части Лихтенштейна) осуществляют полномочия участковых избирательных комиссий, т.е. организуют и осуществляют голосование избирателей, и на этой основе самостоятельные участковые избирательные комиссии не образуются.

В системах избирательных органов некоторых государств региона ОБСЕ предусматривается иерархическое подчинение нижестоящих избирательных органов вышестоящим избирательным органам (например, Азербайджан), в других – такое подчинение отсутствует и каждый компонент национальной системы избирательных органов является автономным в рамках распределенной электоральной компетенции (например, Канада, Швейцария, Швеция).

В ряде государств региона ОБСЕ все избирательные органы, в том числе участковые избирательные комиссии (комитеты, бюро и др.), являются постоянно действующими (например, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Македония, Российская Федерация, Словения), в других – постоянно действующими являются отдельные, как правило, высшие и (или) средние звенья системы избирательных органов (Азербайджан – в том числе участковые избирательные комиссии, Албания, Армения, Босния и Герцеговина, Венгрия, Италия, Канада, Латвия, Нидерланды, Португалия, Сан-Марино, США, Турция, ФРГ, Черногория, Эстония), либо только высшие звенья системы избирательных органов (например, Австрия, Андорра, Беларусь, Болгария, Великобритания, Исландия, Испания, Литва, Лихтенштейн, Мальта, Молдова, Монголия, Польша, Сербия, Словакия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина, Финляндия, Франция, Хорватия, Швеция).

В некоторых государствах фактически все избирательные органы являются временными, т.е. образуются на период проведения соответствующих выборов (например, Бельгия, Греция, Ирландия, Кипр, Люксембург, Монако, Норвегия, Румыния, Чехия, Швейцария).

При проведении парламентских и президентских выборов законодательство государств региона ОБСЕ предусматривает различные модели организации голосования и подсчета голосов избирателей.

Так, в одних государствах голосование избирателей возлагается на различные электоральные органы, а именно: на участковые избирательные органы либо на соответствующие вышестоящие избирательные органы (в том числе без образования самостоятельных участковых избирательных органов).

Подсчет голосов избирателей также возлагается на различные органы, а именно: на участковые избирательные органы, либо непосредственно на избирателей под контролем со стороны участковых избирательных органов, либо на самостоятельные счетные центры, либо на соответствующие вышестоящие избирательные органы¹.

В отдельных государствах применяются так называемые модели смешанного – «двойного» – подсчета голосов избирателей: законодательство предусматривает проведение так называемого «двойного» подсчета избирательных бюллетеней и голосов избирателей – первоначально в участковом избирательном органе и, затем, в соответствующем вышестоящем избирательном органе².

В большинстве государств региона ОБСЕ на участковые избирательные органы возложены обязанности по проведению голосования и подсчета голосов избирателей: законодательство предусматривает проведение подсчета голосов избирателей непосредственно участковыми избирательными органами сразу после окончания времени голосования.

При этом в некоторых государствах законодательно дозволяется для проведения подсчета голосов избирателей, в том числе для сортировки избирательных бюллетеней, привлекать дополнительных сотрудников, не являющихся членами соответствующих участковых электоральных органов (например, Финляндия).

В некоторых государствах законодательством произведено организационно-функциональное разделение: процедуры голосования и процедуры подсчета голосов избирателей: так голосование избирателей проводят участковые избирательные органы, а подсчет голосов – счетные центры или соответствующие вышестоящие избирательные органы.

На этой основе в ряде государств в качестве организационного дополнения к системе избирательных органов (к участковым избирательным органам и окружным избирательным органам (окружным руководителям выборов) образуются специальные счетные центры для подсчета голосов избирателей.

При этом в отдельных государствах при проведении парламентских выборов подсчет избирательных бюллетеней и голосов избирателей проводят не члены участкового избирательного органа, а избиратели (но под непосредственным контролем со стороны участкового избирательного органа), которые в соответствии с законодательством в день голосования сотрудниками избирательного участка назначаются по жребию «счетчиками» из числа тех избирателей, которые принимали участие в голосовании на данном избирательном участке (например, Франция, Швейцария).

2. Порядок формирования участковых избирательных органов различается в государствах региона ОБСЕ (см. Приложение).

В одних государствах состав участковых избирательных органов формируется на широкой представительной основе, в том числе с участием оппозиционных политических партий, прежде всего парламентских политических партий, в других – на основе законодательного закрепления положения о назначении в состав участковых избирательных органов государственных и (или) муниципальных служащих, либо представителей судебных органов, либо представителей иных государственных и местных органов и организаций, институтов гражданского общества, либо иных моделей³.

В некоторых государствах региона ОБСЕ используется конкурсная процедура при формировании части состава либо всего состава участковых избирательных органов (например, Грузия, Кипр)⁴, либо члены участковых избирательных органов определяются по жребию из числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного участка (например, Бельгия, Греция, Испания, Италия, Польша, Сан-Марино, Швейцария) либо из числа государственных или муниципальных служащих (например, Люксембург, Македония), либо из иных кандидатур (например, Польша, Украина); при этом в некоторых государствах председатели участковых избирательных органов также определяются по жребию из числа членов участкового избирательного органа (например, Румыния, Словакия, Турция).

В рамках модели формирования участковых избирательных органов на основе назначения в их состав государственных и (или) муниципальных служащих применяются такие подмодели, как формирование состава указанных органов исключительно из числа муниципальных служащих, либо из числа государственных и муниципальных служащих, либо из числа государственных служащих и представителей правящих и оппозиционных парламентских политических партий, либо из числа представителей судебных и иных государственных органов (например, Великобритания, Ирландия, Кипр, Македония, Монако, Монголия, Нидерланды, Турция, ФРГ).

При этом в некоторых государствах региона ОБСЕ законодательно закреплено, что в случае если участники соответствующих выборов не воспользовались предоставленным им правом на назначение членов участковых избирательных органов, данное правомочие на замещение вакансий переходит к мэру муниципалитета, который вправе назначить в состав указанных избирательных органов лиц из числа, в частности, муниципальных служащих (например, Хорватия, Чехия).

В отдельных государствах законодательно закреплено положение о том, что члены политических партий, депутаты, кандидаты, судьи и другие государственные служащие, представители исполнительных органов местных органов власти, в том числе муниципальные служащие, органов прокуратуры, судов, кандидаты и их близкие родственники, доверенные и лица, находящиеся в служебном или должностном подчинении кандидатов не могут быть назначены членами участковых избирательных органов (например, Казахстан, Узбекистан).

Законодательство некоторых государств региона ОБСЕ предусматривает особый порядок назначения на должность председателя участкового избирательного органа (например, Австрия, Греция, Лихтенштейн, Турция, ФРГ).

При этом в одних государствах региона ОБСЕ:

• председателем избирательного органа, на который возложены полномочия участкового избирательного органа, является председатель указанного избирательного органа, который одновременно является по должности председателем местного представительного органа (например, Лихтенштейн), либо
• председатель участкового избирательного органа назначается руководителем соответствующего судебного органа из числа представителей правовых профессий (например, Греция), либо
• председатель участкового избирательного органа назначается мэром муниципалитета из числа, как правило, государственных или муниципальных служащих (например, Австрия), либо
• председатель участкового комитета по проведению голосовании должен назначаться соответствующим районным избирательным советом по жребию из числа государственных служащих (представленных губернатором провинции) (например, Турция), либо
• председатель участкового избирательного органа должен назначаться руководителем вышестоящего избирательного органа (например, Бельгия), либо
• председатели участковых избирательных комиссий назначаются земельными правительствами или по их поручению – окружными руководителями выборов из числа избирателей с учетом мнения политических партий (в рамках консультационных процедур) (например, ФРГ).

В государствах региона ОБСЕ имеются и иные модели назначения руководителей участковых избирательных органов.

2.1. Так, модель формирования состава участковых избирательных органов на основе, как правило, государственных (гражданских) служащих законодательно закреплена в ряде государств региона ОБСЕ (например, Кипр, Люксембург, Македония, Монголия).

Так, на Кипре подготовка и проведение парламентских выборов возложена на государственные органы (должностных лиц): Министерство внутренних дел Кипра, являющегося основным государственным органом по проведению парламентских выборов, Генерального руководителя выборов Кипра (государственный служащий), окружных руководителей выборов (государственные служащие), участковые избирательные комиссии.

Образование независимого национального (центрального) электорального (избирательного) органа законодательством не предусмотрено.

Участковые избирательные комиссии образуются на период подготовки и проведения парламентских выборов.

Участковые избирательные комиссии проводят голосование и подсчет голосов избирателей.

Состав участковых избирательных комиссий – семь человек (председатель и до шести его помощников).

Председатели участковых избирательных комиссий и их помощники (члены участковых избирательных комиссий) назначаются соответствующими окружными руководителями выборов из числа государственных служащих, в том числе вышедших на пенсию, а также лиц, не имеющих постоянного места работы либо временно неработающих, но имеющих диплом о высшем образовании, в рамках публичной процедуры участия в конкурсе на назначение в состав участковых избирательных комиссий.

Так, при подготовке к проведению 30 мая 2021 года очередных парламентских выборов на веб-сайте Министерства внутренних дел Кипра в сети Интернет aps.elections.moi.gov.cy государственные служащие и иные лица, указанные в законодательстве, могли до 24:00 21 апреля 2021 года подать заявления о своей заинтересованности в назначении в состав участковых избирательных комиссий.

На практике, в состав участковых избирательных комиссий назначаются, как правило, государственные служащие, в том числе вышедших на пенсию.

В Люксембурге подготовка и проведение выборов возложена на ряд государственных, муниципальных и иных органов, а также на трехуровневую систему избирательных органов.

В целом в Люксембурге используется модель формирования составов участковых избирательных бюро, в рамках которой председатели вышестоящих избирательных бюро назначают председателей нижестоящих участковых избирательных бюро, которые, в свою очередь, назначают членов своих участковых избирательных бюро из числа определенных категорий государственных служащих, а также избирателей.

Так, председатели участковых избирательных бюро назначаются председателем соответствующего вышестоящего муниципального избирательного бюро из числа судей судов соответствующего территориального уровня либо избирателей соответствующего муниципалитета.

Председатели участковых избирательных бюро, в свою очередь, назначают членов участковых избирательных бюро и их секретарей.

На практике, в состав избирательных бюро входят, в основном, представители судебных органов.

Законодательство о выборах предусматривает возможность назначения в состав избирательных бюро также представителей политических партий, принимающих участие в парламентских выборах.

В Македонии подготовка и проведение парламентских выборов возложена на трехуровневую систему избирательных органов (избирательных комиссий): Государственную избирательную комиссию Македонии, муниципальные избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии.

Срок полномочий участковых избирательных комиссий составляет четыре года.

Участковые избирательные комиссии проводят голосование и подсчет голосов избирателей.

В состав участковых избирательных комиссий входит пять человек: председатель и четыре члена, из которых трое являются государственными гражданскими служащими, кроме того, на период проведения выборов один член участковой избирательной комиссии назначается правящей парламентской политической партией, другой – оппозиционной парламентской политической партией.

В соответствии с законодательством с 2006 года состав участковых избирательных комиссий должен назначаться из числа представителей государственных гражданских служащих по жребию.

При этом законодательство предусматривает квотное представительство национальных меньшинств в участковых избирательных комиссиях.

Так, в муниципалитетах, на территории которых проживает не менее 20% представителей соответствующего национального меньшинства, каждое национальное меньшинство должно быть представлено в участковой избирательной комиссии одним членом; если проживает не менее 50% – представительство в составе участковой избирательной комиссии увеличивается.

Законодательство предусматривает также квотное гендерное представительство в составах участковых избирательных комиссий.

Так, не менее 30% состава участковой избирательной комиссии должно быть зарезервировано за представителями наименее представленного пола.

В целом члены участковых избирательных комиссий назначаются в рамках смешанной – партийно-профессиональной – модели: так, один член назначается правящей парламентской политической партией, один – оппозиционной парламентской политической партией, три члена – муниципальной избирательной комиссией по жребию из числа государственных служащих.

Таким образом, фактически, в состав участковых избирательных комиссий должно быть назначено не менее 75% государственных служащих.

В Монголии при проведении парламентских президентских выборов участковые избирательные комиссии образуются на период проведения указанных выборов.

Участковые избирательные комиссии организуют проведение голосования и подсчет голосов избирателей.

В состав участковых избирательных комиссий назначается от 7 до 9 человек; при этом – в соответствии с законодательством – члены участковых избирательных комиссий могут быть одновременно назначены в состав вышестоящих районной или территориальной избирательной комиссии.

В соответствии с законодательством в состав участковых избирательных комиссий назначаются государственные служащие.

В частности, при проведении 9 июня 2021 года очередных президентских выборов в состав территориальных, районных, в том числе окружных, а также участковых избирательных комиссий было назначено 
18.647 государственных служащих.

2.2. Модель формирования формирование состава участковых избирательных органов на основе муниципальных служащих применяется в некоторых государствах региона ОБСЕ (например, Великобритания, Монако, Нидерланды).

Так, в Великобритании система избирательных органов является децентрализованной, формируется на местном уровне и включает Избирательную комиссию Великобритании, окружных руководителей выборов, руководителей избирательных участков, а также руководителей счетных центров.

В соответствии с законодательством Избирательная комиссия Великобритании не осуществляет непосредственное руководство подготовкой и проведением парламентских выборов, однако призвана оказывать необходимую электоральную помощь окружным руководителям выборов и руководителям избирательных участков.

В соответствии с законодательством голосование избирателей производится в помещениях избирательных участков, а подсчет голосов избирателей – в специальных окружных счетных центрах.

Состав избирательного участка назначается только на период проведения голосования избирателей: на уровне избирательного участка имеется председатель и два клерка, которые назначаются соответствующими окружными руководителями выборов из числа муниципальных служащих.

В целом законодательство не предусматривает гендерных квот при формировании состава сотрудников избирательного участка.

В 2005 году были введены повышенные требования к профессиональной подготовке составов участковых избирательных органов.

Так, председатель и клерки избирательного участка проходят краткосрочное дистанционное обучение с последующим прохождением тестирования.

В целом, избирательные органы являются административными, бюрократическими органами, поскольку в их деятельности законодательно отсутствуют коллегиальные начала – все решения принимает руководитель избирательного органа единолично.

В частности, при проведении 7 мая 2015 года парламентских выборов было образовано более 40.000 избирательных участков и участковых избирательных органов.

При этом в состав участковых избирательных органов было назначено около 200.000 сотрудников.

В Монако в соответствии с законодательством при проведении парламентских выборов образуется двухуровневая система электоральных органов: Рабочая группа по выборам и участковая избирательная комиссия.

Рабочая группа по выборам и участковая избирательная комиссия образуются только на период подготовки и проведения парламентских выборов.

Мэр Монако является главой Рабочей группы по выборам, в состав которой входит часть членов городского Совета и сотрудников аппарата мэрии (состав Рабочей группы по выборам не имеет фиксированного членства).

При этом Мэр Монако осуществляет непосредственный контроль (надзор) за голосованием и подсчетом голосов избирателей.

При проведении парламентских выборов образуется только один избирательный участок и одна участковая избирательная комиссия.

Участковая избирательная комиссия проводит только голосование избирателей.

Законодательство является нечетким в части порядка образования избирательного участка и формирования состава участковой избирательной комиссии, не требует, чтобы члены состава участковой избирательной комиссии в обязательном порядке были гражданами (подданными) Княжества Монако.

При этом, на практике, при формировании состава участковой избирательной комиссии в ее состав входят, как правило, муниципальные служащие (т.е. служащие аппарата мэрии Монако).

В Нидерландах при проведении парламентских выборов электоральные функции осуществляет смешанная система государственных органов и избирательных советов: Министерства внутренних дел Нидерландов, муниципалитеты, а также Избирательный Совет Нидерландов, 
окружные избирательные советы и участковые избирательные советы.

Участковые избирательные советы организуют и проводят голосование избирателей на территории избирательного участка, осуществляют подсчет голосов избирателей, составляют протоколы об итогах голосования на территории соответствующего избирательного участка.

В ряде случаев муниципалитеты суммируют итоги голосования избирателей, содержащиеся в протоколах участковых избирательных советов, и передают суммированные сведения в соответствующие окружные избирательные советы.

Участковые избирательные советы образуются только на период проведения парламентских выборов.

В состав участкового избирательного совета входит председатель и от двух до шести членов.

Состав участковых избирательных советов назначается муниципалитетами из числа муниципальных служащих.

В Чехии в соответствии с законодательством при проведении парламентских и президентских выборов в состав участковых избирательных комиссий входят представители политических партий, политических движений, политических коалиций; указанные участники парламентских выборов вправе назначить по одному члену участковой избирательной комиссии, а также по одному заместителю члена участковой избирательной комиссии.

Членов участковых избирательных комиссии вправе назначать кандидаты и политические партии, имеющие депутатские мандаты в национальном или областном (земельном) парламенте.

При этом – и это одна из особенностей порядка формирования участковых избирательных комиссий – в случае если указанные участники выборов не назначают своих представителей в состав участковой избирательной комиссии, данное право замещения вакансий переходит к мэру муниципалитета, который назначает членов участковой избирательной комиссии из числа муниципальных служащих либо представителей гражданского общества.

2.3. Модель формирования формирование состава участковых избирательных органов на основе, как правило, государственных и муниципальных служащих законодательно закреплена в отдельных государствах региона ОБСЕ (например, Ирландия, ФРГ).

В Ирландии подготовка и проведение выборов осуществляется децентрализованной смешанной системой государственных и территориальных избирательных органов и должностных лиц.

Законодательством не предусмотрено образование независимого национального (центрального) электорального (избирательного) органа.

На уровне избирательных округов назначаются окружные руководители выборов в 40 избирательных округах (на одного окружного руководителя выборов могут возлагаться обязанности по осуществлению руководства организацией и проведением парламентских выборов на территории двух и более избирательных округов; в связи с этим назначается, как правило, 19 окружных руководителей выборов), при проведении президентских выборов – как правило, 19 местных руководителей выборов.

Участковые избирательные комиссии являются временными органами, образуемыми на период проведения парламентских выборов.

Участковые избирательные комиссии организуют только проведение голосования избирателей (подсчет голосов избирателей производится на окружном уровне на следующий день после дня голосования: для подсчета голосов избирателей образуются окружные счетные центры.

В состав участковой избирательной комиссии входит два человека: председатель участковой избирательной комиссии и клерк.

Окружной руководитель выборов формирует состав участковой избирательной комиссии из числа представителей государственных и муниципальных органов, а также студентов или временно неработающих ли с опытом участия в электоральной деятельности.

В целом законодательство не предусматривает гендерных квот при формировании избирательных органов.

При этом, на практике, как отмечалось в Обзоре БДИПЧ ОБСЕ избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ (2013 год), формирование составов избирательных органов в значительной степени базировалось на назначение государственных служащих и (или) представителей государственных органов.

В ФРГ в соответствии с законодательством при проведении выборов депутатов Бундестага – нижней палаты федерального парламента органами, руководящими проведением выборов, являются:

• председатель Федеральной избирательной комиссии и федеральная избирательная комиссия – для всей территории ФРГ,
• председатель избирательной комиссии федеральной земли и земельная избирательная комиссия – в каждой федеральной земле,
• председатель окружной избирательной комиссии и окружная избирательная комиссия – в каждом избирательном округе,
• председатель участковой избирательной комиссии и участковая избирательная комиссия – на каждом избирательном участке,
• не менее одного председателя участковой избирательной комиссии и одной избирательной комиссии – в каждом избирательном округе для подведения итогов голосования по почте.

В соответствии с законодательством участковые избирательные комиссии не являются постоянно-действующими избирательными комиссиями, они формируются только на период проведения парламентских выборов.

В состав участковых избирательных комиссий входят председатель, его заместитель и от трех до семи членов.

В соответствии с законодательством председатели участковых избирательных комиссий назначаются земельными правительствами или по их поручению – окружными руководителями выборов из числа избирателей с учетом мнения политических партий.

Члены участковых избирательных комиссий назначаются председателями соответствующих окружных избирательных комиссий из числа избирателей.

С этой целью по обращению органов местного самоуправления различные федеральные, земельные и местные органы и организации обязаны выделять своих сотрудников (государственных и муниципальных служащих) для назначения в состав указанных избирательных комиссий.

Так, в соответствии с законодательством по требованию органов местного самоуправления для обеспечения проведения выборов федеральные органы, федеральные корпоративные организации, публично-правовые учреждения и фонды, земли, общины, объединения общин, а также юридические лица публичного права, находящиеся под контролем федеральной земли, обязаны указать лиц из числа своих служащих, проживающих на территории обращающейся общины, с целью приглашения их в качестве членов избирательных комиссий, указав их фамилию, имя, дату рождения и адрес.

Запрашиваемый орган обязан уведомить затрагиваемое лицо и получателя о передаче данных.

Кроме того, там, где это возможно, в состав избирательных органов должны включаться представители политических партий; при этом назначение представителей политических партий в состав участковых избирательных комиссий производится с учетом статуса политической партии – является ли она парламентской политической партией или нет (каких-либо дополнительных законодательных положений по данному вопросу не имеется и на практике решение указанного вопроса производится с известной долей усмотрения со стороны лиц, принимающих решение о назначении лица в состав соответствующей участковой избирательной комиссии).

2.4. В отдельных государствах региона ОБСЕ предусмотрено формирование участковых избирательных органов с обеспечением квотного или иного гарантированного представительства государственных служащих (например, Андорра, Беларусь, Турция, Хорватия, Швейцария), при этом в некоторых государствах законодательно закреплено положение о том, что в случае если участники соответствующих выборов не воспользовались предоставленным им правом на назначение членов участковых избирательных органов, данное правомочие на замещение вакансий переходит к меру муниципалитета, который вправе назначить в состав указанных избирательных органов лиц из числа, в частности, муниципальных служащих (например, Хорватия, Чехия).

Так, в Андорре для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуется семь избирательных участков, которые располагаются в административных границах семи общин (основная административно-территориальная единица Андорры); избирательные участки образуются органами местного самоуправления соответствующих общин.

На территории избирательного участка образуется одно или два участковых избирательных бюро.

Участковые избирательные бюро образуются только на период проведения парламентских выборов.

Законодательство не предусматривает гендерных квот при формировании участковых избирательных бюро.

В состав участкового избирательного бюро входит не менее двух членов представительного органа общины, а также представители каждого субъекта выдвижения кандидатов, зарегистрировавшего на территории общины списки кандидатов на парламентских выборах, т.е. количественный состав участкового избирательного бюро является «плавающим».

Член представительного органа общины исполняет (по должности) обязанности председателя участкового избирательного бюро.

В Беларуси в соответствии с Избирательным кодексом участковые избирательные комиссии формируются решением областных, или городских комиссий, или местных органов власти.

При этом не менее одной трети членов участковой избирательной комиссии должны быть выдвинуты политическими партиями и общественными объединениями, государственные служащие могут составлять не более одной трети членов участковой избирательной комиссии, при этом в состав каждой участковой избирательной комиссии может входить не более одного представителя от каждой выдвигающей организации.

Законодательство запрещает председателям местных исполнительных и административных органов быть членами избирательных комиссий.

В Турции при проведении 24 июня 2018 года досрочных президентских и парламентских выборов Высший избирательный совет Турции принял решение о формировании участковых комитетов по проведению голосования в составе семи человек: двух государственных служащих, а также пяти представителей политических партий, получивших на территории административного района страны наибольшее число голосов избирателей на прошлых парламентских выборах.

При этом в соответствии с законодательными поправками, принятыми в марте 2018 года, председатель участкового комитета по проведению голосовании должен был назначаться соответствующим районным избирательным советом по жребию из числа государственных служащих (представленных губернатором провинции), а не из числа представителей политических партий, как это было на прошлых (7 июня 
2015 года) парламентских выборах.

В Хорватии в соответствии с законодательством участковые избирательные комитеты образуются для проведения голосования и подсчета голосов избирателей.

В состав участкового избирательного комитета входит 10 человек; которые назначаются соответствующей окружной избирательной комиссией на основе квотных предложений муниципальных избирательных комиссий и Государственной избирательной комиссии Хорватии.

При этом председатель, два члена и три резервных члена участковой избирательной комиссии назначаются из числа судей и правоведов (представителей правовых профессий), два члена – из числа кандидатур, представленных правящей политической партией, два члена – из числа кандидатур, представленных оппозиционной политической партией.

При проведении 8 ноября 2015 года парламентских выборов в связи с непредставлением участниками парламентских выборов достаточного числа кандидатур в состав участковых избирательных комиссий на имевшиеся вакансии были назначены государственные и муниципальные служащие.

В Швейцарии порядок формирования и состав участковых избирательных комиссий различается в 26 кантонах.

Так, в одних кантонах политические партии принимают непосредственное участие в формировании участковых избирательных комиссий, в других кантонах состав участковых избирательных комиссий формируется по жребию из числа избирателей, либо в одних случаях такие избиратели назначаются в состав участковых избирательных комиссий для проведения голосования избирателей, а другие избиратели – для проведения подсчета голосов избирателей, либо такие избиратели могут осуществлять электоральные обязанности на добровольной основе или в качестве государственных (кантональных) или муниципальных служащих.

В Чехии в соответствии с законодательством при проведении парламентских и президентских выборов в состав участковых избирательных комиссий входят представители политических партий, политических движений, политических коалиций; указанные участники парламентских выборов вправе назначить по одному члену участковой избирательной комиссии, а также по одному заместителю члена участковой избирательной комиссии.

Членов участковых избирательных комиссии вправе назначать кандидаты и политические партии, имеющие депутатские мандаты в национальном или областном (земельном) парламенте.

При этом – и это одна из особенностей порядка формирования участковых избирательных комиссий – в случае если указанные участники выборов не назначают своих представителей в состав участковой избирательной комиссии, данное право замещения вакансий переходит к мэру муниципалитета, который назначает членов участковой избирательной комиссии из числа муниципальных служащих либо представителей гражданского общества.

2.5. Законодательство ряда государств региона ОБСЕ предусматривает замещение должности руководителя участкового избирательного органа, либо руководителя избирательного органа, на который возложены полномочия участкового избирательного органа, лицом, занимающим должность в государственном либо муниципальном органе (например, Лихтенштейн).

Кроме того, в некоторых государствах председателя участкового избирательного органа назначает мэр муниципалитета по своему усмотрению и, как правило, из числа государственных или муниципальных служащих (например, Греция, Австрия), либо руководитель вышестоящего избирательного органа из числа представителей соответствующих профессий (например, Бельгия), либо в ином порядке (например, Румыния, Турция, ФРГ).

2.5.1. В рамках модели осуществления полномочий участковых избирательных органов соответствующими иными избирательными органами образование самостоятельных участковых избирательных органов законодательством не предусмотрено.

При этом руководителем соответствующего избирательного органа, на который законодательством возложены полномочия участкового избирательного органа, является, как правило, председатель соответствующего местного представительного органа (например, Лихтенштейн).

Так, в Лихтенштейне в соответствии с законодательством организацию и проведение парламентских выборов осуществляют государственные (МВД Лихтенштейна и другие государственные органы) и муниципальные органы, а также двухуровневая система избирательных органов.

При этом центральный электоральный орган не образуется.

Постоянно действующие общинные избирательные комиссии, на которые в день голосования возложены полномочия участковых избирательных комиссий, осуществляют организацию голосования и подсчет голосов избирателей на избирательных участках и направление в соответствующую окружную избирательную комиссию избирательных документов об итогах голосования.

Срок полномочий общинной избирательной комиссии – четыре года.

Формирование общинных избирательных комиссий осуществляется общинным советом на основе предложений только парламентских политических партий (другие политические партии, как правило, не предлагают кандидатуры для назначения в состав указанных избирательных комиссий).

Состав общинной избирательной комиссии – председатель, шесть членов и три заместителя постоянных членов комиссии.

При этом председателем общинной избирательной комиссии является председатель общинного совета – местного представительного органа.

В проведении подсчета голосов избирателей наряду с членами общинной избирательной комиссии вправе принимать участие помощники (счетные помощники), которые назначаются общинным советом (их состав отражает, как правило, политический спектр состава членов общинной избирательной комиссии).

2.5.2. В рамках модели назначения лица на должность руководителя участкового избирательного органа из числа государственных или муниципальных служащих (например, Австрия, Бельгия, Греция, Польша, Румыния, Турция, ФРГ) в Австрии участковые избирательные советы организуют проведение голосования и подсчет голосов избирателей.

В состав участковых избирательных советов входит четыре человека: председатель и три члена, каждый из которых имеет по одному заместителю.

В соответствии с законодательством о выборах председатель участкового избирательного совета назначается мэром муниципалитета и, как правило, из числа государственных или муниципальных служащих.

Председатель участкового избирательного совета не принимает участие в голосовании, за исключением случая, когда в ходе голосования устанавливается равенство голосов членов участкового избирательного совета: в этом случае голос председателя участкового избирательного совета является решающим.

Члены участкового избирательного совета назначаются политическими партиями на пропорциональной основе по результатам прошедших парламентских выборов в разрезе соответствующей административно-территориальной единицы.

При этом лицо не может отказаться от назначения в состав участкового избирательного совета в качестве члена с правом решающего голоса или электорального свидетеля с правом совещательного голоса, если оно проживает на территории данного избирательного участка.

На практике политические партии, политические коалиции предварительно получают согласие лица на его назначение в состав участкового избирательного совета.

В Бельгии организация парламентских выборов возложена на государственные и муниципальные органы (Министерство внутренних дел Бельгии, судебные органы, муниципальные органы), а также четырехуровневую систему избирательных органов с центрами по подсчету голосов избирателей, а именно: две главные избирательные коллегии, окружные избирательные коллегии, кантональные избирательные комитеты, участковые избирательные бюро, а также специальные счетные центры по подсчету голосов избирателей.

Участковые избирательные бюро организуют проведение голосования избирателей, при этом подсчет бумажных избирательных бюллетеней производится специальными счетными центрами по подсчету голосов избирателей, которые охватывают, как правило, не более 
2.400 избирателей трех избирательных участков.

На избирательных участках, использующих технические средства подсчета голосов избирателей, подсчет электронных голосов избирателей производится указанными техническими средствами, а их суммирование – в соответствующем кантональном избирательном комитете.

Участковые избирательные бюро образуются только на период проведения парламентских выборов.

В состав участкового избирательного бюро входит председатель и четыре члена, четыре их заместителя, а также секретарь, который не имеет права решающего голоса (имеет только право совещательного голоса).

Председатели участковых избирательного бюро назначаются председателем соответствующего кантонального избирательного комитета не позднее чем за 30 дней до дня голосования, члены участковых избирательного бюро – не позднее чем за 12 дней до дня голосования.

Председатели участковых избирательного бюро назначаются из числа судей, адвокатов или государственных служащих.

Члены участковых избирательного бюро назначаются председателем соответствующего кантонального избирательного комитета из числа избирателей соответствующего избирательного участка, имеющих избирательные права, посредством жребия и заблаговременно уведомляются об их избрании в состав соответствующего участкового избирательного бюро.

Отказ от назначения в состав участкового избирательного бюро без уважительной причины, а также неучастие в работе участкового избирательного бюро является наказуемым правонарушением.

В Греции организация и проведение выборов является децентрализованной и возложена на государственные и общественные институты во главе с Министерством внутренних дел Греции, Высшим избирательным судом Греции, а также на участковые избирательные комитеты.

В соответствии с законодательством избирательные участки образуются с численностью, не превышающей 800 избирателей.

Участковые избирательные комитеты организуют проведение голосования избирателей, а также подсчет голосов.

Участковые избирательные комитеты образуются только на период проведения парламентских выборов.

В состав участковых избирательных комитетов входит шесть человек: председатель, секретарь, четыре члена и их (т.е. членов) заместители.

Законодательство не предусматривает установление гендерных требований (квот) к формированию состава участкового избирательного комитета, а также к замещению каких-либо должностей (председателя, секретаря) в его составе по гендерному принципу.

Председатель участкового избирательного комитета назначается Верховным судом Греции из числа судей, правоведов (юристов) и представителей других правовых профессий.

Другие члены участкового избирательного комитета (пять основных членов и четыре заместителя) назначаются на основе использования судьями первой инстанции метода случайной выборки (жребия) из числа избирателей, включенных в список избирателей соответствующего избирательного участка.

Секретарь участкового избирательного комитета назначается из числа основных членов непосредственно председателем участкового избирательного комитета.

Назначение в состав участкового избирательного комитета и исполнение обязанностей его члена является обязанностью (при этом, однако, наказание за неучастие в работе участкового избирательного комитета, в том числе в день голосования, законодательством прямо не предусмотрено).

В Польше в соответствии с законодательством при проведении парламентских и президентских выборов председатели участковых избирательных комиссий назначаются местной администрацией и, как правило, из числа муниципальных служащих.

В Румынии в соответствии с законодательством при проведении парламентских выборов участковые избирательные бюро образуются для проведения голосования и подсчета голосов избирателей.

Состав участкового избирательного бюро является «плавающим»: входят президент (председатель) и вице-президент (заместитель председателя), а также до восьми представителей парламентских политических партий либо непосредственных участников парламентских выборов.

Президенты и вице-президенты участковых избирательных бюро назначаются из состава пула электоральных экспертов, сформированного из числа квалифицированных и подготовленных профессиональных электоральных работников⁵.

В Турции при проведение 24 июня 2018 года досрочных президентских и парламентских выборов в соответствии с законодательными поправками, принятыми в марте 2018 года, председатель участкового комитета по проведению голосовании должен был, как уже отмечалось, назначаться соответствующим районным избирательным советом по жребию из числа государственных служащих (представленных губернатором провинции), а не из числа представителей политических партий, как это было на прошлых (7 июня 2015 года) парламентских выборах.

В ФРГ в соответствии с законодательством при проведении выборов депутатов Бундестага председатели участковых избирательных комиссий назначаются земельными правительствами или по их поручению – окружными руководителями выборов из числа избирателей с учетом мнения политических партий (в рамках консультационных процедур).

Как уже отмечалось, с этой целью по обращению органов местного самоуправления различные федеральные, земельные и местные органы и организации обязаны выделять своих сотрудников (государственных и муниципальных служащих) для назначения в состав указанных избирательных комиссий.

2.6. В некоторых государствах региона ОБСЕ законодательство предусматривает назначение в состав участковых избирательных органов любого лица, отвечающего соответствующим требованиям; при этом в отдельных государствах критерии членства лица в составе участкового избирательного органа законодательством четко не установлены (например, Исландия).

При этом, на практике, в состав участковых избирательных органов могут или назначаются, как правило, муниципальные или государственные служащие (например, Кыргызстан, Молдова, Туркменистан).

Так, в Исландии в соответствии с законодательством при проведении выборов на участковые избирательные комиссии возложены обязанности только по организации голосования избирателей на территории избирательных участков (подсчет голосов избирателей производится в соответствующих

вышестоящей головной избирательной комиссии).

В состав участковой избирательной комиссии входит три члена, которые назначаются муниципалитетом.

В целом законодательство не предусматривает гендерных квот при формировании избирательных органов.

При этом законодательство четко и ясно не закрепляет критерии назначения лиц в состав участковых избирательных органов; вместе с тем законодательно предусмотрено, что члены избирательных комиссий всех уровней, в том числе участковых избирательных комиссий, имеют резервных заместителей.

На этой основе, на практике, не исключается возможность формирования части или всего состава участковых избирательных комиссий из числа муниципальных или даже государственных служащих.

В Кыргызстане при проведении 4 октября 2020 года очередных парламентских выборов в соответствии с законодательством участковые избирательные комиссии формируются соответствующими территориальными избирательными комиссиями в составе не менее 7 членов.

При этом половина членов каждой участковой избирательной комиссии назначается по предложениям политических партий, а другая половина – по предложениям местных советов.

На этой основе, на практике, не исключается возможность формирования второй половины составов участковых избирательных комиссий из числа муниципальных или даже государственных служащих.

В Молдове при проведении 11 июля 2021 года досрочных парламентских выборов в соответствии с Кодексом о выборах участковые избирательные бюро являются временными органами, образуемыми для организации и проведения голосования и подсчета голосов избирателей.

Каждый избирательный участок может включать от 30 до 3.000 избирателей.

Участковые избирательные бюро образуются окружными избирательными советами и формируются в составе 5–11 членов из числа кандидатур, предлагаемых муниципалитетами и парламентскими политическими партиями.

На этой основе, на практике, не исключается возможность формирования части составов участковых избирательных бюро из числа муниципальных или даже государственных служащих.

В Туркменистане при проведении 12 февраля 2017 года досрочных президентских выборов в Итоговом отчете БДИПЧ ОБСЕ отмечалось, что «…Хотя любой гражданин может входить в состав избирательной комиссии, на практике многие из членов… участковых избирательных комиссий были государственными служащими».

Приложение
ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ
УЧАСТКОВЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИЗ ЧИСЛА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ В ГОСУДАРСТВАХ РЕГИОНА ОБСЕ