8 экспертных мнений об Избирательном кодексе

Российским фондом свободных выборов осуществлен отбор исполнителя контракта на проведение научно-исследовательской работы по подготовке проекта Избирательного кодекса Российской Федерации. Исполнителем контракта определен Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова, имеющий значительный опыт участия в подготовке различных нормативно-правовых актов, в том числе – Конституции Российской Федерации, а также современного российского законодательства о выборах и референдумах.

18 июля, 2018

Центр ПРИСП обратился к экспертам с просьбой прокомментировать своевременность и необходимость разработки Избирательного кодекса, соответствие исполнителя поставленной задаче, а также то, как смогут повлиять коррективы в документе на «выборную жизнь» страны.

Директор Центра ПРИСП, член РАПК, электоральный юрист Сергей Румянцев:

- Выбор исполнителя совершенно логичен и оправдан. Московский государственный университет имеет опыт в создании нормативно-правовых актов, в том числе, там «зарождалось» современное российское законодательство о выборах и референдумах.

В МГУ прекрасные специалисты по позиционному, муниципальному и избирательному праву, это бесспорно. Но все же на практике использовать избирательный кодекс придется правоприменителям. С ним придется работать избирательным комиссиям, кандидатам. Однозначно необходимо, чтобы этот проект кодекса был написан с участием тех людей, которые непосредственно и на практике сталкиваются с избирательными процессами. Иначе мы получим закон, который будет красивым, соответствовать Конституции, но будет далек от тех реалий, в которых мы живем.

Электоральный юрист, эксперт Центра ПРИСП Ольга Мержанова:

- Отсутствие кодификации не мешает восприятию законов. Тем более, что Федеральному закону об основных гарантиях уже столько лет и все в общем-то привыкли к нему. В самом законе, внутри него, противоречий нет. В основном они есть в местных законах, которые отвратительно написаны. Например, сейчас в законе Кемеровской области есть такие фразы, как «кандидат на должность депутата». Для юриста это безграмотность. Или, например, до сих пор не внесли изменения в Налоговый кодекс, дополнив статью про отсутствие налогообложения, в том числе, фондов кандидатов-одномандатников на выборах в ГД РФ (напомню, такой пробел возник в связи с выборами в 2016 депутатов федерального парламента по одномандатным округам). Но для этого изменения нужно вносить в НК РФ.

Резюме такое: кодификация на федеральном уровне не устранит имеющихся пробелов и противоречий в законодательстве на разных уровнях. Другое дело, что кодификация вероятнее всего повлечет нововведения в избирательном законодательстве в принципе. Но это - снова изменение в содержании. Кодификация сама по себе - всего лишь придание формы.

Научный руководитель Центра общественно-политических проектов и коммуникаций Сергей Заславский:

- Идея разработки Избирательного кодекса весьма продуктивна. Это позволит провести серьезную системную работу по совершенствованию избирательного законодательства, отработать в деталях правила и процедуры на всех уровнях выборов с учетом опыта правоприменительной практики и обновления системы законодательства в последние годы.

Сегодня значительная часть правовых норм рамочного закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вынуждено дублируется в соответствующих положениях законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента. В тех же случаях, когда ими предусмотрен особый порядок регулирования тех или иных отношений, найти отличия человеку неподготовленному не всегда просто. Да и сами законы принимались 10-15 лет назад, постоянно вносимые в них изменения утяжелили их конструкцию, а отдельные положения, вызванные развитием современных технологий (например, правовое регулирование Интернет-коммуникаций в избирательной кампании), очень непросто вписывать в структуру действующих нормативных актов.

Противники кодекса нередко утверждают, что кодификация невозможна ввиду двухуровнего характера избирательного законодательства. Но в нашей стране имеется позитивный опыт кодификации правовых норм, регулирующих, в том числе, и отношения в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, например, Кодекс об административных правонарушениях, Градостроительный кодекс. Так что технологически кодификация на федеральном уровне вполне достижима. Сегодня кодификация избирательного законодательства уже затронула полтора десятка субъектов РФ, где избирательные кодексы приняты и проверены практикой проведения избирательных кампаний на региональном и местном уровне. Кстати, в случае принятия кодекса Россия как федеративное государство в этом вопросе не будет уникальным: кодексы о выборах уже длительное время действуют в ряде федераций - Аргентине, Бельгии, Бразилии, Мексике.

Эксперт по избирательному праву Александр Игнатов:

- Детально говорить о процедуре отбора сложно, однако в его основу, по-видимому, была положена необходимость выбора исполнителя, имеющего авторитет в экспертном сообществе и, главное, возможность учесть все существующие во многом противоречивые подходы различных представителей экспертного сообщества, т.е. такого «равноудаленного» от разных организаций и экспертов.

Если говорить о кодификации по существу, то основной задачей этого процесса в любой отрасли права является устранение внутренних противоречий, дублирования норм и унификация процедур. Здесь можно предложить выделить общую часть проекта кодекса, в которой изложить общие для всех выборов правила. Актуальным, на мой взгляд, является и упрощение ряда процедур, особенно касающихся деятельности участковых избирательных комиссий. Надо четко понять, что действительно необходимо для обеспечения честных выборов и должно быть сохранено, а какие действия являются, с этой точки зрения, излишними и, наоборот, отвлекают членов УИК от своих прямых обязанностей – организации голосования и подсчета голосов. Следует выработать и принципы разграничения полномочий в сфере регулирования выборов по вертикали и где-то ввести федеральные рамки регулирования (например, размер избирательного фонда), а где-то - предоставить субъектам больше полномочий.

В целом эту инициативу разработки проекта кодекса я бы воспринимал больше как процесс ревизии законодательства и, самое главное, практики его применения, поскольку абсолютное большинство обсуждаемых экспертами проблем избирательного процесса связано именно с правоприменением, причем, как правило, в отдельных случаях.

Руководитель Центра урегулирования социальных конфликтов, председатель Коллегии медиаторов при Торгово-промышленной палате Московской области Олег Иванов:

- Не так важно, как технически проходил этот отбор: очевидно, что в заказах подобного уровня многое решают личные связи. В этом отношении выбор факультета политологии МГУ вполне логичен: у него тесные отношения с Сергеем Кириенко, который отвечает в Администрации Президента за внутреннюю политику, и, соответственно, курирует избирательные процессы в стране. Более того, Юрий Шутов, который является деканом факультета политологии МГУ, также возглавляет Экспертный институт социальных исследований, созданный по инициативе Кириенко для того, чтобы представители научного сообщества помогали Администрации Президента в решении поставленных задач.

Что касается каких-либо изменений в законодательстве о выборах, отмечу, что это, в первую очередь, проект кодификации уже имеющихся нормативных правовых актов в этой сфере, то есть работа, по сути, юридико-технического характера. В настоящее время есть несколько довольно объемных федеральных законов, в которые очень часто вносятся изменения. Очевидно, что и специалистам, и обычным гражданам гораздо проще и удобнее будет пользоваться единым сводом законов.

Это, безусловно, не значит, что все ограничится простой систематизацией правовых норм и не будет никаких дополнительных новелл. Но на данном этапе заниматься «гаданием на кофейной гуще» тоже не имеет никакого смысла. Изменения могут касаться всего, чего угодно: порога явки, «муниципального фильтра», территориальной «привязки» при голосовании и т.д. Более предметно об этом можно говорить только после опубликования первого проекта кодекса.

Политтехнолог Роза Абдулина:

- Наша беда в том, что мы не готовы проводить качественный аудит и не приводим в порядок уже существующие нормы и законы. Поэтому часто приходится сталкиваться с тем, что одно противоречит другому и оспаривает третье. При этом главными вопросами остаётся: какова истинная цель создания нового кодекса и кто войдет в число авторов. Помимо прочих, правильно будет заниматься данным вопросом практикующим электоральным юристам, потому как именно они на практике сталкиваются с противоречиями.

Так же есть смысл пересмотра и упрощения таких вопросов, как муниципальный фильтр, потому что это напрямую касается и в том числе политического баланса сил и зачастую девальвирует саму Конституцию РФ и конституционные права граждан, желающих принять участие в выборах.

В любом случае, пока это заявление похоже на делание ради делания.

Электоральный юрист Максим Прокофьев:

- Действующий закон о выборах вследствие многочисленных изменений содержит значительное количество формальных требований и спорных норм, которые необходимо менять. Примеры этих норм неоднократно были предметом рассмотрения научных трудов, статей и публикаций в СМИ. Сюда можно отнести и «муниципальный фильтр», и необоснованно большой перечень документов, который кандидат обязан представлять для реализации своего права на участие в выборах (чего только стоят справки по указу президента и порядок проверки сведений в них), и выдвижение списков кандидатов на выборах с разделением на региональные группы, что совершенно не сочетается с новым трендом голосования по месту нахождения, а не регистрации.

Очень важно при подготовке кодекса соотносить каждую вводимую норму с основополагающими принципами избирательного процесса, чтобы закон не вводил нормы, направленные на ограничение избирательных прав ради одного лишь ограничения.

Важным моментом также считаю учет победителем конкурса на разработку кодекса экспертных мнений представителей профессионального сообщества политконсультантов и политических юристов, которые на практике сталкивались с казусными ситуациями на выборах.

Привлечение к подготовке нового закона представителей научного сообщества должно помочь исключить фактор политической заинтересованности и появления норм, которые защищают лишь интересы отдельных участников избирательного процесса (например, представителей парламентских партий). Однако в конечном счете принимать кодекс и голосовать за него - все равно представителям, по сути, одной партии.

Политический юрист, эксперт Центра ПРИСП Антон Рудаков:

- Конечно, попытку «Российского фонда свободных выборов» создать современный и прогрессивный единый кодекс стоит приветствовать. Хорошо, когда есть ресурсы и возможности. Относительно авторитета МГУ им. Ломоносова как исполнителя, тоже нет вопросов.

Но есть целый ряд проблем, которые отрицательно скажутся на итогах работы и о которых стоит обязательно поговорить.

Кодификация — это один из самых сложных видов систематизации правовых норм. Главная проблема нашего избирательного законодательства, на мой взгляд практика, в его бесконечных правках под конкретные и сиюминутные политические задачи. Большинство норм содержатся в 67-ФЗ, а региональное законодательство их либо дублирует, либо имеет на них прямую ссылку. И более того, все практики и судьи в решении тех или иных кейсов, в первую очередь, ориентируются на нормы федерального законодательства. Но не стоит забывать, что устройство нашего государства федеративное, соответственно нюансы и важные моменты избирательного процесса могут существенно отличаться от субъекта к субъекту. В некоторых регионах уже существуют кодексы, от содержания которых коллеги, мягко скажем, совсем не в восторге. Отсюда более логичным и простым решением по систематизации является консолидация. Это быстрее, эффективнее и проще.

Следующая проблема — это сроки подготовки документа. 2021 год, который обозначен как итоговый к внесению проекта в Государственную Думу, стратегически очень неудачный. Это год выборов депутатов Государственной Думы. Чем новый кодекс и новые правила проведения выборов будут отличаться от сложившейся сейчас практики? А действующая политическая система действительно готова и желает таких изменений?

Сетевое издание «Vybor-Naroda.org».