Евгений Демьянов о проекте Избирательного кодекса России
27 ноября 2019 года в рамках XVII Международной научно-практической конференции "Кутафинские чтения" состоялось открытое обсуждение проекта Кодекса о выборах и референдумах, разрабатываемого в МГУ имени Ломоносова по заказу Российского фонда свободных выборов. Одним из наиболее содержательных стал доклад Евгения Викторовича Демьянова, председателя Избирательной комиссии Ставропольского края.
28 ноября, 2019
Модератором дискуссии о перспективах совершенствования избирательного права и процесса выступил заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук Сурен Авакьян, слушателями и спикерами специального секционного заседания, собравшего 106 отечественных и зарубежных ученых, стали известные представители научного сообщества, а также члены ЦИК России Майя Гришина, Борис Эбзеев, Сиябшах Шапиев, Евгений Колюшин, Представляем Вашему внимание выступление кандидата юридических наук, доцента кафедры конституционного и международного права юридического института Северо-Кавказского федерального университета Евгения Викторовича Демьянова.
Предложения к проекту Избирательного кодекса России в контексте организации и деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации.
На сайте Российского фонда свободных выборов размещён проект федерального закона «Кодекс о выборах и референдумах в Российской Федерации» (Избирательный кодекс России), разработанный рабочей группой МГУ имени М.В. Ломоносова (далее – проект Кодекса).
Считаем необходимым обратить особое внимание на решение проблемных вопросов организации и деятельности избирательных комиссий Российской Федерации, которые существуют в настоящее время и, по возможности, учесть приведённые ниже предложения в проекте Кодекса.
По нашему мнению, избирательные комиссии необходимо рассматривать как элементы обеспечения гарантий реализации механизма прямого императивного народовластия и дальнейшее совершенствование их организации и деятельности необходимо осуществлять для разрешения одной из основных проблем народного суверенитета – его реальным, а не декларативным воплощением в практическую реализацию, направленным на обеспечение адекватной и непосредственной воли народа в итогах легитимных выборов.
К проблемным вопросам организации и деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации, по нашему мнению, в настоящее время относятся:
- отсутствие законодательного определения понятия единой системы избирательных комиссий в Российской Федерации (в статье 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» осуществляется лишь перечисление избирательных комиссий без учета их системных взаимосвязей, иерархической структуры построения данной системы, иных факторов, свойственных социальной системе);
- отсутствие правовой проработки вопросов объединения в одну систему избирательных комиссий муниципальных образований и избирательных комиссий, относящихся к государственным органам;
- необходимость совершенствования функционирования системы избирательных комиссий в Российской Федерации во главе с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, включающей в себя системы избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации, с увеличением контрольных полномочий Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в отношении избирательных комиссий более низкого
уровня, включая избирательные комиссии муниципальных образований;
- не согласованное правовое регулирование нормами федерального законодательства вопросов организации и деятельности избирательных комиссий;
- отсутствие детального правового регулирования (включая бюджетное законодательство) относительно оказания содействия избирательным комиссиям при организации и проведении выборов со стороны органов публичной власти;
- отсутствие единого на всей территории Российской Федерации подхода к организации работы членов такого важнейшего звена системы избирательных комиссий, как территориальные избирательные комиссии;
- отсутствие законодательного определения правового статуса участковой избирательной комиссии;
- необходимость повышения статуса, наделения дополнительными социальными гарантиями членов участковых избирательных комиссий в целях обеспечения качественного исполнения возложенных на данное звено комиссий полномочий;
- совершенствование законодательства по выстраиванию взаимодействия избирательных комиссий с институтами гражданского общества.
Проект Кодекса содержит три отдельные главы V, VI, VII, посвящённые организации и деятельности избирательных комиссий.
Однако, не представляется возможным уяснить, в связи с чем глава VI посвящена организации и деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а глава VII проекта Кодекса – всем остальным уровням комиссий. Логичнее было бы осуществить правовое регулирование указанных вопросов в одной главе, определив понятие системы избирательных комиссий в Российской Федерации с учётом конституционного принципа федерализма. К тому же, в главе VII проектаКодекса определяются вопросы правового статуса членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, что не вполне логично соответствует названию главы VII проекта Кодекса «Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, окружные, территориальные, участковые избирательные комиссии».
В статье 34 проекта Кодекса, определяющей систему избирательных комиссий осуществляется лишь перечисление избирательных комиссий без учета их системных взаимосвязей, иерархической структуры построения данной системы, иных факторов, свойственных социальной системе.
Кроме того, указанная статья проекта Кодекса не даёт чёткого понимания относительно того, возможно ли построение своей собственной системы избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации, о чём свидетельствуют различные подходы в правовом регулировании данных общественных отношений в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, к примеру, в настоящее время в одном случае - осуществлено прямое закрепление наличия системы избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации (город Москва, Хабаровский, Ставропольский, Приморский края, Свердловская, Владимирская, Воронежская, Костромская, Орловская, Ивановская области, Республики Татарстан и Башкортостан и т.д.); в другом случае – не определено наличие в субъекте Российской Федерации своей системы избирательных комиссий, а имеются отсылочные положения к нормам федерального законодательства (Новгородская область, Краснодарский край, Республика Тыва). Различия в указанных подходах правового регулирования в субъектах Российской Федерации не соответствуют конституционно-правовым положениям федеративного устройства Российской Федерации, приводят к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации с учётом того, что избирательное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и система органов публичной власти субъектов Российской Федерации должна устанавливаться ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации.
Предлагается на федеральном уровне более чёткое определение системы избирательных комиссий в Российской Федерации, возглавляемой Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, включающей в себя системы избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации, с определением в данной системе временных избирательных комиссий, которые фактически являются не менее важным звеном в системе избирательных комиссий, а зачастую, обладают более широким кругом полномочий, нежели иные избирательные комиссии (к примеру, в связи с осуществлением полномочий при назначении выборов).
Рассматривая проблемные вопросы формирования избирательных комиссий и комиссий референдума, необходимо отметить, что в федеральном законодательстве содержится несогласованное правовое регулирование относительно порядка формирования избирательных комиссий (которые являются и комиссиями референдума).
Так, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» содержит отсылочные нормы относительно организации и деятельности комиссий референдума. В соответствии со статьей 24 указанного Федерального конституционного закона, подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, созданные и действующие на постоянной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Очевидно, что таким законодательством, является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пунктом 2 статьи 20 которого определено, что при проведении соответствующих референдумов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные, участковые избирательные комиссии (срок полномочий которых составляет 5 лет) действуют в качестве комиссий референдума.
Аналогичные положения имеются и в проекте Кодекса (часть 2 статьи 34). Однако, статьей 26 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» определено, что участковая комиссия формируется вышестоящей территориальной комиссией не ранее чем за 30 дней и не позднее чем за 23 дня до дня голосования.
Очевидно, что Федеральный конституционный закон, как закон, имеющий большую юридическую силу,должен применяться непосредственно, вследствие чего участковые комиссии референдума необходимо формировать отдельно от участковых избирательных комиссий, сформированных на срок полномочий пять лет.
Проект Кодекса не учитывает указанных несоответствий норм федерального законодательства.
Один из наиболее важных факторов реального воплощения в практическую реализацию конституционного принципа народного суверенитета является обеспечение независимости избирательных комиссий в Российской Федерации. Действующий в настоящее время порядок формирования избирательных комиссий, определяющий ограничение вхождения в их составы не более половины гражданских и муниципальных служащих не в полной мере соответствует обеспечению указанного принципа независимости избирательных комиссий, т.к. в составы комиссий могут входить также и работники бюджетной сферы (не имеющие статус гражданских и муниципальных служащих), по сути - это лица, в определённой степени зависимые от своих работодателей, что в определённой степени негативно может повлиять на объективностьдействий данных лиц в принятии решений комиссий, связанных с организацией и проведением выборов.
Немаловажную роль в наиболее качественном с профессиональной точки зрения формировании участковых, территориальных, муниципальных избирательных комиссий играет повышение статуса членов указанных избирательных комиссий с правом решающего голоса. Необходимо добиться того, чтобы участие в организации выборов в качестве члена избирательной комиссии являлось бы престижным и сопровождалось социальными, по возможности – материальными гарантиями со стороны государства. Это могут быть гарантии пенсионного обеспечения, возможно, определенные преференции при поступлении на государственную (муниципальную) службу (в рамках конкурсной процедуры), а также, возможно, зачёт периода работы в качестве членов избирательных комиссий различных уровней с правом решающего голоса в стаж государственной либо муниципальной службы.
Соответствующие положения, в случае закрепления их в проекте Кодекса, способствовали бы реальному воплощению принципа независимости участковых избирательных комиссий в организации их деятельности.
Предлагается существенно пересмотреть подходы российского законодателя и правоприменителя к конституционно-правовому регулированию вопросов определения правового статуса территориальных и участковых избирательных комиссий, законодательно наделив их статусом государственно-общественного органа. Для этого необходимо изменение порядка формирования территориальных избирательных комиссий: половина его состава должна формироваться государственным органом – избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, другая половина – представительным органом муниципального района, городского округа с участием политических партий, иных субъектов выдвижения кандидатур в составы избирательных комиссий, включая институты гражданского общества.
Учитывая, что территориальные, участковые избирательные комиссии организуют и проводят выборы как в органы государственной власти, так и в органы местного самоуправления (причём это может происходить одновременно при совмещении избирательных кампаний федерального, регионального и местного уровней), законодательное наделение их правовым статусом государственно-общественного органа позволит упразднить конституционно-правовое противоречие, когда выборыв органы местного самоуправления организуют и проводят территориальные избирательные комиссии, являющиеся государственными органами субъектов Российской Федерации.
Кроме того, указанный подход в определении правового статуса территориальной избирательной комиссии, а также законодательное предоставление права нормами уставов муниципалитетов определять, какой орган (либо территориальная, либо избирательная комиссия муниципального образования) будет проводить местные выборы в муниципальном образовании, позволит избавиться от сомнительной правовой природы «возложения полномочий» избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии и от обратного возложения таких полномочий.
Механизм реализации конституционного принципа народовластия исходя из подходов в построении системы избирательных комиссий должен быть идентичным во всех субъектах Российской Федерации.
Тот факт, что в одних субъектах Российской Федерации территориальные избирательные комиссии осуществляют свою деятельность в качестве юридических лиц, вдругих субъектах Российской Федерации им не придан статус юридического лица, но данные комиссии имеют в своем составе члена (членов) с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, либо отдельные субъекты Российской Федерации вообще не имеют таковых (работающих на постоянной (штатной) основе) членов данных комиссий, не ведет к конструктивному построению единой системы избирательных комиссий, целью деятельности которой является адекватное отражение воли народа в результатах выборов (референдумов), иных институтов прямой демократии, в которых принимают участие избирательные комиссии.
Выстраивание единой системы избирательных комиссий (включая территориальные избирательные комиссии), на наш взгляд, должно осуществляться нормами федерального законодательства, ввиду того что именно им определены общие подходы в построении системы избирательных комиссий.
К тому же, учитывая, что все более возрастающий объем полномочий территориальных избирательных комиссий устанавливается нормами федерального уровня, то в соответствии с главой 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации его финансовое обеспечение должно являться расходным обязательством Российской Федерации. Только этом случае возможно выстраивание единых подходов в системе избирательных комиссий, включая территориальные во всех субъектах Российской Федерации.
Придание территориальной избирательной комиссии статуса юридического лица, на наш взгляд, является весьма затратным решением с позиции финансовой нагрузки на бюджет, т.к. в этом случае необходимо наличие аппарата для организации деятельности такой комиссии в качестве юридического лица, включая ведение бухгалтерского учета, а также установление мер по материальному и социальному обеспечению (в том числе по медицинскому, санаторно-курортному, жилищно-бытовому, пенсионному и иным видам обеспечения) работников аппарата такой комиссии.
На наш взгляд, наиболее оптимальным подходом в организации работы территориальных избирательных комиссий является работа их председателей в составе аппаратов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в качестве государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, что будет являться определенной гарантией независимости избирательных комиссий от органов власти, прежде всего – органов власти местного уровня.
Считаем, что определение вопроса о том, кто из членов территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса должен работать на постоянной (штатной) основе, возможно отнести к компетенции законодателя субъекта Российской Федерации, либо законодательством субъекта Российской Федерации предоставить право
избирательной комиссии субъекта Российской Федерации определить, кто из членов территориальной избирательной комиссии будет работать на постоянной (штатной) основе.
Таким членом комиссии может быть председатель, заместитель председателя, секретарь либо иной член территориальной избирательной комиссии. Вместе с тем, на наш взгляд,наиболее предпочтительно организовать работу на постоянной (штатной) основе именно председателя территориальной избирательной комиссии, т.к. председатель уполномочен в соответствии с законодательством организовать работу территориальной избирательной комиссии.
Необходимо отметить, что указанные выше предложения необходимо увязывать с внесением соответствующих изменений в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», т.к., вопросы прохождения гражданской службы субъекта Российской Федерации избирательной комиссии требуют соотнесения с его статусом, установленным избирательным законодательством.
Установление федеральным законодательством организации работы председателей территориальных избирательных комиссий на постоянной (штатной) основе как государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации в аппарате избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, позволит:
- во-первых, определить комплексный подход в выстраивании единой системы избирательных комиссий в стране;
- во-вторых – оптимизировать расходы бюджета (не нужно создавать аппараты в территориальных избирательных комиссиях, организовывать ведение бухгалтерского учета и т.п. в отличие от организации работы территориальных избирательных комиссий при придании им статуса юридического лица);
- в-третьих – добиться дисциплины (в т.ч. и трудовой) при организации деятельности системы избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации;
- в-четвертых – свести к минимуму воздействие на избирательные комиссии административного влияния со стороны органов власти различного уровня.
Указанное, несомненно, будет способствовать качественному проведению избирательных кампаний, референдумов, а также позволит вывести на новый уровень вопросы защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.
Аналогичный подход уже применен для системных администраторов комплекса средств автоматизации Государственной автоматизированной системы «Выборы». Так, пунктом 2 статьи 11 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» определено, администраторы, обеспечивающие эксплуатацию комплексов средств автоматизации в избирательных комиссиях, комиссиях референдума субъектов Российской Федерации, территориальных избирательных комиссиях, комиссиях референдума, являются государственными служащими субъекта Российской Федерации.
В законодательстве, регулирующем правоотношения в сфере определения полномочий и расходных обязательств (включая бюджетное законодательство) органов государственной власти, органов местного самоуправления отсутствует детальное и согласованное правовое регулирование относительно оказания содействия избирательным комиссиям при организации и проведении выборов со стороны органов публичной власти.
В связи с этим, необходимо нормами федеральных законов урегулировать правоотношения в сфере оказания содействия органами публичной власти избирательным комиссиям о возможности выделения финансовых средств из соответствующих бюджетов при организации и проведении выборов:
- в федеральные органы государственной власти – из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
- в органы государственной власти субъектов Российской Федерации – из федерального бюджета и местных бюджетов;
- в органы местного самоуправления – из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Федеральными законами требуется детально и чётко установить, в каком порядке, в соответствии с какими методиками расчётов и в каких объёмах выделяются данные финансовые средства и, соответствующие нормы, определить в статье 34 проекта Кодекса.
Учитывая последние подходы ЦИК России по контролю за организацией и проведением выборов местного уровня (к примеру, Постановление ЦИК РФ от 25 сентября 2019 г. № 228/1714-7 «О ситуации, связанной с проведением выборов депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга»), полагали бы возможным законодательно закрепить положения о том, чтобы у ЦИК России, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации была бы возможность отстранения от должности председателя избирательной комиссии муниципального образования в случае нарушения избирательных прав граждан, нарушения избирательного законодательства при организации и проведении муниципальных выборов.
Именно такие контрольные полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации могли бы стать связующими звеньями, объединяющими избирательные комиссии в Российской Федерации в единую целостную систему, которая должна быть централизованной не только в период избирательных кампаний, но и в период между ними в целях защиты избирательных прав граждан. В этом случае возможно добиться построения системы избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации, устойчивой к воздействию как внешних, так и внутренних негативных факторов.
В статье 39 проекта Кодекса не определён правовой статус избирательной комиссии муниципального образования, вместе с тем, данный вопрос, по нашему мнению, должен быть определён именно в проекте Кодекса.
В целях наиболее полного и всестороннего доведения информации о выборах и референдумах всех уровней, предлагаем в части 13 статьи 42 проекта Кодекса установить тридцатидневный срок до дня голосования, в течение которого участковая избирательная комиссия должна информировать население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования.
Полагали бы возможным рассмотреть указанные предложения к проекту Избирательного Кодекса.
Напомним, в рамках VIII Московской юридической недели (27 ноября — 5 декабря 2018 г.) проходит совместная Международная научно-практическая конференция «Конституция Российской Федерации и современный правопорядок», которая объединяет работу XIX Международной научно-практической конференции Юридического факультета Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова и XV Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» Московского государственного юридического университета имени O.Е. Кутафина (МГЮА).
Организаторами конференции выступают Юридический факультет Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, Московский государственный юридический университет имени О.Е.Кутафина (МГЮА), Российская академия юридических наук и Московское отделение Ассоциация юристов России при участии органов законодательной, исполнительной и судебной власти, общественных объединений юристов, юридических вузов и научных учреждений права.
