Политологи, законодатели и ЦИК РФ - о проекте Избирательного Кодекса
Середина сентября была щедра на обсуждения изменений в избирательном законодательстве Российской Федерации.
10 октября, 2018
С 10 по 12 сентября прошли обсуждения в рамках III Съезда Российского общества политологов «Политическое образование в современной России и в мире». Эту же тему затронули эксперты в рамках круглого стола «Электоральные процессы в современной России: итоги Единого дня голосования-2018». Свое мнение о трансформации нормативных актов и создания единого Кодекса о выборах и референдумах высказали представители ЦИК РФ, Госдумы, Совета Федерации, Общественной палаты РФ, политики и политологи различных некоммерческих организаций, работающие на электоральном поле. «Выбор народа» подготовил краткий обзор их выступлений на различных площадках.
Насколько нужен единый Избирательный Кодекс?
О том, что в разработка первого Избирательного Кодекса РФ уже начата на съезде политологов напомнила глава ЦИК РФ Элла Памфилова. По инициативе Центризбиркома и по заказу его партнерской организации – Российский фонд свободных выборов - разработка начата при МГУ им. Ломоносова. Руководителем рабочей группы стал декан факультета политологии университета, сопредседатель Российского общества политологов Андрей Шутов.
С начала лета разработчики уже немного продвинулись, на сайте РФСВ уже опубликован проект его структуры и пояснительная записка к документу.
Секретарь ЦИК РФ Майя Гришина сообщила на круглом столе в ОП РФ, что идея создания Избирательного Кодекса обсуждается членами избиркомов и политологами с 1994 года, но ранее победила идея рамочного закона.
По мнению Майи Владимировны, в настоящее время закон весьма сложен, и ей хотелось бы, «чтобы он был более простым, чтобы широкий круг граждан мог им пользоваться». В то же время, она опасается, что Избирательный кодекс «претендует на регламентацию процедур и в какой-то теряет свою гарантирующую функцию».
Депутат Госдумы Виктор Карамышев считает, что Избирательный Кодекс помог бы синхронизировать выборы различного уровня, чтобы к ним применялись одни и те же требования.
- Сейчас к выборам предъявляется много требований, возникает путаница даже у членов избиркома, - сообщил депутат, добавив, что многие необходимые новеллы в избирательное законодательство уже введены (появились наблюдатели от Общественных палат, видеонаблюдение на участках и т.д.), но эту работу прекращать нельзя, потому что «Доверие к власти основывается на доверии к законодательству и выборам».
Вице-президент РАПК Татьяна Лушникова считает, что хоть законодательство уже и было существенно изменено в последние два года, необходимо «внести новое дыхание в избирательное законодательство».
Член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека Игорь Борисов сообщил, что в рамках развития избирательного процесса эксперты «идут правильно».
- Речь идет сейчас о дальнейшем совершенствовании, а не о его переустройстве. У нас есть определенная стабильность. Избирательный кодекс – это изменение формы, - сообщил он, добавив опасения об осложнении работы с толстым фолиантом - Можно осложнить реализацию содержания. Подумайте, насколько удобно будет работать с огромной книгой, включающей в себя нормы по выборам в каждом из регионов? Но я считаю, должна быть такая работа, может быть, найдется решение, как это сделать лучше.
В то же время представитель законодателей, председатель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас выступил резко против создания единого Избирательного Кодекса в России. Свое мнение он высказал в интервью Агентству городских новостей «Москва». По его словам, действующих законов достаточно, и их кодификация неуместна.
Свою позицию Клишас будет отстаивать на заседании рабочей группы при администрации Президента РФ. Активную работу в этом направлении рабочая группа с представителями Центризбиркома начнет с октября. А пока сенатор считает формулирование конкретных предложений по совершенствованию законодательства о выборах преждевременным.
Тем временем, другие участники публичных дискуссий считают, что обсуждать конкретные вопросы нужно, не откладывая в долгий ящик. В частности, обсуждения затрагивают программу «Мобильный избиратель», перенос Единого дня голосования, введение электронного голосования, изменение или отмену муниципального фильтра, приведение к единым размерам «предвыборных фондов», доработку норм агитации и т.д.
Общие положения Кодекса
По словам одного из экспертов группы разработчиков Избирательного Кодекса, члена движения «Голос» Аркадия Любарева, ключевой проблемой в этой сфере является соотношение федерального и регионального законодательного регулирования.
На съезде политологов неоднократно говорили о необходимости сокращения и упрощения законодательства. Участники обсуждения задали вопрос: для кого пишется кодекс – для избирателей или избирательных комиссий? Если определиться с ответом на него, то будет яснее и с объемом документа: для избирателей нужно коротко и понятно, для сотрудников ИК – как можно подробнее.
- Опыт показывает, что подробно приходится писать часто именно во избежание множественного толкования закона. И вообще — закон пишется в первую очередь для правоприменителей. Рядовые избиратели все равно читать закон целиком не будут. Им не надо знать многие подробности. А вот того, что им надо знать, в законе часто нет. Например, сколько голосов у них в многомандатном округе, - пишет Аркадий Любарев. - Мне кажется, что поборники упрощения часто просто не понимают важности структурных решений. Будет у кодекса хорошая структура — и, каким бы он большим ни был, любой сможет быстро найти в нем то, что его интересует в данный момент. Именно это главное, а не число глав, статей и печатных знаков.
По мнению политолога, нужно решать не только вопросы кодификации, устранения неопределенностей и дублирования, но и прорабатывать в документе политические вопросы (например, проблему муниципальной фильтрации кандидатов). Представители МГУ сразу же обозначили, что политические вопросы – вне их компетенции, а потому в проекте документа будут лишь юридические аспекты. Политические же отдали на откуп рабочей группы при администрации Президента. Эксперты надеются, что высказанное ими мнение будет учтено.
«Мобильный избиратель» станет еще мобильнее
Секретарь ЦИК РФ Майя Гришина считает, что необходимо развивать систему «Мобильный избиратель», «чтобы где угодно кто угодно мог реализовать свое право на голосование, даже в небольших округах, но сделать это надо таким образом, чтобы не потерялась прозрачность и чистота выборов».
Майя Владимировна напомнила, что в других странах используется сложная система удаленного голосования: почтовое (у нас оно не прижилось) и электронное голосование. Но, по словам эксперта, это сложно сделать без единой базы избирателей и надежной системы защиты, чтобы не была возможна повторная подача голоса. Для этой цели нужно разрабатывать особое техническое решение. Кто и как мог бы заняться этой проблемой Майя Владимировна не уточнила.
Депутат Госдумы Виктор Карамышев также считает, что систему «Мобильный избиратель» нужно развивать, как и идею экстерриториальных участков (на выборах мэра Москвы 9 сентября такие участки назывались «дачными» и были открыты на территории четырех соседних областей). Виктор Николаевич отметил, что в минувший Единый день голосования неоднократно фиксировалось желание избирателей проголосовать на выборах своего губернатора или мэра в другом регионе, но такая возможность была далеко не везде.
Политолог Татьяна Лушникова предложила расширить программу «Мобильный избиратель» через портал «Госуслуг», чтобы человек получил возможность голосовать, не выходя их дома. Кроме того, по мнению эксперта, понятие «экстерриториальные участки» нужно закрепить в Избирательном Кодексе и дать избирательным комиссиям право действовать на территории других субъектов федерации. Сейчас такого права им пока не дано.
Агитация в рамках и без
В ходе обсуждения на «круглом столе» ОПРФ неоднократно затрагивали проблему дополнительной регламентации агитации в Интернете. По мнению Татьяны Лушниковой, в законе нужно четко прописать вместо «иные действия» по агитации конкретный перечень действий, что можно, и что нельзя делать кандидатам и партиям.
Однако, по мнению члена ЦИК РФ Майи Гришиной, жесткое ограничение агитации в Интернете не представляется возможным.
- Вопрос агитации в Интернете и другие формы агитации уже находятся в жестких формах, но всегда находятся возможности их обхода. По вопросу агитации в интернете не вижу дополнительных ресурсов регламентирования, - сообщила Майя Владимировна. - Люди общаются в What`s App и Telegram о различных кандидатах, а потом сами же жалуются на агитацию. Я не считаю, что это имеет отношение к публичному распространению призывов голосовать.
Депутат Госдумы Виктор Карамышев считает, что агитационную деятельность нужно не загонять в дополнительные рамки, а, наоборот, либерализировать.
Фильтрацию забраковали
Многие участники обсуждений высказывались за отмену или изменение норм «Муниципального фильтра». По мнению вице-президента РАПК Татьяны Лушниковой, вводя такую фильтрацию ЦИК пытался оздоровить ситуацию на муниципальных выборах, но как показала практика, «надо было дать некоторым партиям право идти вообще без муниципального фильтра».
Президент Европейского союза политологов Игорь Минтусов также придерживается мнения, что муниципальный фильтр в таком виде не нужен.
- Муниципальный фильтр мы много раз обсуждали: это не очень хорошо, нужно его изменить. На мой взгляд, он нужен только ЕР. (…) Закон запрещает воспрепятствование осуществлению законных прав участников выборов. А Муниципальный фильтр – это прямая возможность использования административного ресурса, - считает Игорь Евгеньевич.
- Муниципальный фильтр не является стимулом, нужно его корректировать, - согласился сопредседатель движения «Голос» Григорий Мельконьянц.
- Муниципальный фильтр планировался «для заведения партий на муниципальный уровень», а используется для отсечения на ранней стадии, нейтрализации кандидатов и способ влияния на них, - считает политолог Борис Салин. – Я считаю, что нет необходимости сохранять муниципальный фильтр или необходимо его снижение до 3%.
- Необходимо снижение муниципального фильтра до 3%, это бы стимулировало большинство. Но фильтр в 8-9% в некоторых регионах – это политика отсечения неугодных кандидатов, - согласился политолог Дмитрий Орлов.
Депутат Госдумы Виктор Карамышев считает, что жалобы на муниципальный фильтр не всегда нужно принимать за чистую монету: были случаи, когда жалобы на него подавались « автоматическом режиме» партией, которая вообще не выдвигала своих кандидатов.
В пользу муниципального фильтра высказался член Совета по правам человека при Президенте РФ Игорь Борисов.
- Муниципальный фильтр мы отслеживаем: не видим в нем минусов, но видим плюсы, нужно его совершенствовать. Считаем, что он лучше прямого сбора подписей, многие из которых бракуются, подделываются, - отметил он, добавив, что по вопросу сбора подписей нужна законодательная доработка вопросов работы с персональными данными избирателей.
Однако даже глава ЦИК РФ Элла Памфилова присоединилась к мнению политологов, что фильтрация – норма не на благо.
- Я очень скептически отношусь к нынешнему муниципальному фильтру. Его надо как-то менять, – сообщила она на III Съезде политологов.
Каждому – своя ответственность
По мнению члена СПЧ Игоря Борисова, для того, чтобы спрашивать с избиркомов за неработающие КОИБы и неправильную организацию, нужно пересмотреть саму процедуру организации выборов. По сути, члены избиркомов – временные сотрудники. Борисов предлагает завести в УИКи и ТИКи постоянных представителей вышестоящих избиркомов, которые бы более профессионально подходили к организации выборов.
Политолог, глава некоммерческой организации АПЭК Дмитрий Орлов предложил ввести «точки административной ответственности власти в регионе», чтобы каждый избранный глава или депутат отвечал за данные им обещания.
- Необходимо возобновление тактики коалиций в условиях муниципальных образований. Должна проводиться регулярная политика по различным сферам: от ЖКХ и дорог до экономики. При наличии относительного большинства в гордуме, должна быть коалиция развития, направленная на эффективное развитие власти. В Екатеринбурге шатало политику, потому что были «великие игроки», было манипулирование голосованием. Лучше, чтобы была постоянная коалиция, - добавил он.
Много предложений хороших и разных
Сопредседатель движения «Голос» Григорий Мельконьянц предложил убрать из законодательства норму об обязательном предварительном уведомлении избиркомов о появлении на них общественных наблюдателей.
Член СПЧ, сопредседатель ассоциации «Гражданский контроль» Александр Брод предложил ввести «зеленые книги» - сборники правоприменительной практики по расследованию уголовных дел, вопросам отмены результатов выборов в суде.
Координатор Национального общественного мониторинга, член Корпуса «За чистые выборы» Алена Булгакова предложила разработать методику, которая бы помогла распознавать, где нарушение, а где – нет.
Политолог Татьяна Лушникова высказалась в пользу введения единых условий для формирования избирательных фондов, чтобы все кандидаты оказывались в равных финансовых условиях.
Также на «круглых столах» звучали предложения по повсеместному введению комплексов электронного голосования и «универсальных принтеров», которые бы могли напечатать бюллетень любого региона для тех, кто решил проголосовать на выборах в другом субъекте федерации.
Предлагалось расширить перечень организаций, которые бы могли направлять своих наблюдателей на участки (помимо ОПРФ этим правом хотят обладать аппараты уполномоченных по правам человека, СПЧ, НОМ и ряд других общественных организаций).
Эти и другие предложения члены рабочей группы по реформированию избирательного законодательства должны будут рассмотреть в ближайшие месяцы. Сопредседатель «Голоса» Григорий Мельконьянц считает, что даже при положительном решении комиссии эти предложения не смогут быть применены к следующему Единому дню голосования: законодатели не успеют к следующему электоральному циклу. Глава ЦИК РФ на Съезде РОП успокоила: работать будут на опережение.
- Сейчас идет создание наисовременнейшей системы голосования, аналога которой в мире нет. Эта система позволит совместить принцип открытости голосования с неуязвимостью для внешнего вмешательства в наши выборы, - сообщила Элла Памфилова.
Надежда Выскребенцева
