Экстерриториальные избирательные участки и голосование избирателей: международный и зарубежный опыт
Владимир Лысенко, член Совета Российского фонда свободных выборов, доктор юридических наук.
09 августа, 2018
В Руководстве БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за регистрацией избирателей (Варшава, 13 июля 2012 года) приводятся:
«…Виды особых механизмов голосования, с которыми могут иметь дело наблюдатели.
1. Избиратели внутри страны, отсутствующие по месту постоянного проживания
При регистрации избирателей, отсутствующих по месту своего постоянного проживания в период регистрации, необходимо проводить различие между избирателями, отсутствующими по собственному желанию, и избирателями, отсутствующими в связи с особыми обстоятельствами – по причине службы или ограничения свободы.
В некоторых государствах-участниках избиратели, отсутствующие по собственному желанию, могут зарегистрировать временное место жительства, а затем зарегистрироваться там в качестве избирателя или же получить открепительное удостоверение…
…Наблюдатели за выборами должны выяснить порядок регистрации в таких случаях и оценить соблюдение принципа всеобщего и равного избирательного права в отношении избирателей внутри страны, отсутствующих по месту постоянного проживания…»
В Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года закреплено положение о том, что «…Гражданину может быть предоставлена возможность реализовать свое право на участие в голосовании посредством организации досрочного голосования, голосования вне помещения для голосования либо иных процедур голосования, обеспечивающих создание максимальных удобств для избирателей» (пункт 3 статьи 3).
В рамках судебной практики в постановлении Европейского суда по правам человека «Каримов против Азербайджана» от 25 сентября 2014 года, вынесенного I Секцией (См. Примечание *), отмечается в частности, что «…По делу обжалуется использование специальных избирательных участков для военнослужащих в обстоятельствах, не разрешенных национальным законодательством.
Так, согласно Избирательному кодексу Азербайджана от личного состава вооруженных сил требуется голосовать на обычных избирательных участках. Однако в тех случаях, когда это непрактично, можно сделать так, чтобы военнослужащие голосовали бы на избирательных участках для военнослужащих при том, что соблюдаются три условия: воинское подразделение дислоцируется за пределами населенной местности, более часа требуется, чтобы добраться до ближайшего обычного избирательного участка общественным транспортом, а общее количество военнослужащих, к которым относится данное обстоятельство, превышает 50 человек. Для отдельных категорий избирателей могут создаваться специальные избирательные участки…»
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Владимирской области отмечается, в частности, что «…Определяя порядок реализации гражданами активного избирательного права, названный Федеральный закон предусматривает, что голосование на выборах как его важнейшая составляющая осуществляется, по общему правилу, посредством заполнения избирателем избирательного бюллетеня в день голосования в помещении для голосования на избирательном участке по месту жительства, где он включен в список избирателей (статьи 17, 61, 63 и 64), и одновременно – учитывая наличие или возможность возникновения обстоятельств, препятствующих или существенным образом затрудняющих совершение избирателем указанных действий именно в данный день и в данном месте, – устанавливает исключения из этого общего правила, в частности позволяющие участвовать в голосовании в день выборов по открепительным удостоверениям и вне помещения для голосования (статьи 62 и 66), предоставляющие возможность голосования по почте (пункт 14 статьи 64), а также досрочного голосования (пункт 1 статьи 65).
Цель введения таких дополнительных организационно-правовых механизмов – в максимальной степени обеспечить избирателям возможность отдать свои голоса на выборах сообразно собственным предпочтениям, не допуская несоразмерных обременений, не создавая непреодолимых препятствий и имея при этом в виду, что для выявления подлинного волеизъявления избирателей при установлении итогов голосования и определения результатов выборов ни один из поданных голосов не должен остаться неучтенным, – в полной мере согласуется со статьями 2, 3 (часть 3), 18, 19 (части 1 и 2) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
Субсидиарные способы осуществления активного избирательного права, такие как голосование по доверенности, голосование по почте и по сети «Интернет», получили широкое распространение в избирательном законодательстве современных государств, для которого характерна тенденция к усилению юридических, организационных и иных гарантий реализации избирательных прав.
Накопленный ими опыт свидетельствует о том, что нацеленное на достижение всеобщности избирательного права разумное увеличение доступных видов электоральных практик способствует и росту числа граждан, принявших участие в голосовании, повышению гражданской активности, однако при этом для обеспечения подлинности и справедливости избирательного процесса и его результатов должны быть гарантированы надежность и эффективность субсидиарных механизмов, применяемых для организации голосования, соблюдение принципов свободных выборов и адекватное отображение волеизъявления избирателей, реализующих в процессе выборов свое право на участие в управлении делами государства…»
В определенной мере указанное постановление Конституционного Суда Российской Федерации и сформулированные в нем правовые позиции создают основу и рамки для совершенствования законодателем организации избирательного процесса, нацеленные на достижение всеобщности избирательного права, разумное увеличение доступных видов электоральных практик в целях способствования росту числа граждан, принявших участие в голосовании, повышению гражданской активности,
На этой основе не исключается введение такой формы голосования избирателей как экстерриториальное голосование на образованных в установленном законодательством порядке экстерриториальных избирательных участках.
В ряде государств образуются специальные избирательные участки для организации проведения голосования отдельных категорий избирателей (в частности, в местах временного пребывания избирателей – больницах, санаториях, для лиц с ограниченными физическими возможностями и др.) либо отдельных избирательных процедур (например, проведения досрочного голосования) (См. Примечание **).
1.1. Так, в отдельных государствах законодательно закреплен принцип образования на территории государства специальных избирательных участков для голосования, обеспечивающих возможность реализации активного избирательного права гражданина, находящегося за пределами его избирательного округа, избирательного участка (например, Бахрейн, Босния и Герцеговина, Ирак, Сирия, Тонга, Эстония) или избирательного округа и муниципалитета (например, Финляндия).
Использование специальных избирательных участков (специальных избирательных комиссий, в том числе территориальных) как организационного элемента сотовой (мобильной) организации избирательного процесса, в том числе в части проведения голосования избирателей и передачи электоральной информации, потенциально усиливает эффект избирательного права, реализации избирательных прав и свобод человека и гражданина.
Так, в Бахрейне при проведении 24 октября 2002 года первого тура голосования на парламентских выборах в избирательных округах были образованы избирательные участки для голосования избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа.
Кроме того, в целом на территории Бахрейна было образовано дополнительно 15 общих избирательных участков, на которых любой избиратель мог проголосовать за кандидатов того избирательного округа, где он был первоначально зарегистрирован в качестве избирателя, т.е. использовался принцип построения сотовых кластеров, охватывающих всю соответствующую электоральную территорию и экстерриториальный подход к организации голосования отдельных категорий (групп) избирателей.
Решение об образовании 15 общих избирательных участков было принято правительством Бахрейна 9 октября 2002 года с тем, чтобы избиратели могли беспрепятственно проголосовать за кандидатов своего политического выбора.
Общие избирательные участки были образованы в аэропорту и в крупных торговых центрах.
Всего было образовано 52 избирательных участка: 37 стандартных и 15 общих избирательных участков.
При проведении 31 октября 2002 года второго тура голосования указанные 15 общих избирательных участков также обеспечивали проведение голосования избирателей.
Аналогичная практика применялась и при проведении последующих выборов (хотя, в частности, в 2014 году было образовано не 15 общих избирательных участков, как в 2002 году, а только 13).
В частности, для проведения 22 ноября 2014 года парламентских выборов на территории Столичной провинции было образовано 10 одномандатных избирательных округов (ранее восемь), провинции Мухаррак – восемь, Северной провинции – 12 (ранее девять), Южной провинции – 10 (ранее шесть). В целом было образовано 82 избирательных участка, в том числе на территории Бахрейна (в частности, в школах, торговых и социальных центрах, университетах, международном аэропорту) – 53 избирательных участка: 13 общих избирательных участков, 10 избирательных участков – в Столичной провинции, восемь – в провинции Мухаррак, 12 – в Северной провинции, 10 – в Южной провинции.
Для проведения досрочного голосования зарубежных бахрейнских избирателей было образовано девять специальных избирательных участков.
При проведении 29 ноября 2014 года второго тура голосования избирателей на выборах в Палату депутатов было образовано 49 избирательных участков.
В Боснии и Герцеговине при проведении 3 октября 2010 года парламентских, президентских (трех членов Президиума Боснии и Герцеговины) и местных выборов за пределами территорий соответствующих муниципалитетов, где проводились местные выборы, было образовано, как отмечалось в Итоговом отчете БДИПЧ ОБСЕ, 350 так называемых «выносных» (мобильных) избирательных участков, для организации голосования избирателей, находящихся в медицинских учреждениях или местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.
В Ираке при проведении в 2017 году провинциальных выборов Высшая Независимая Верховная избирательная комиссия Ирака планировала выдачу удостоверений для голосования и образование специальных избирательных участков для голосования временно перемещенных лиц в провинциях Анбар, Дияла, Найнава и Салах-эд-Дин (провинциальные выборы были перенесены на апрель 2018 года и совмещены с проведением парламентских выборов).
В Сирии при проведении президентских выборов в международном аэропорту города Дамаска – столицы Сирии 3 июня 2014 года был открыт специальный избирательный участок для голосования избирателей, которые специально прилетели в Сирию из зарубежных стран, в частности из Кувейта, для участия в голосовании на президентских выборах. При проведении 13 апреля 2016 года в условиях гражданской войны очередных выборов 250 депутатов Народного совета – парламента Сирии было образовано около 7300 избирательных участков для голосования, в том числе временно перемещенных избирателей.
В частности, на территории провинции Дамаск (столица) было образовано свыше 2000 избирательных участков, из них 450 – для вынужденных переселенцев из территорий провинций Алеппо, Дейр-эз-Зор, Даръа, Идлиб, Ракка, не контролируемых сирийскими вооруженными силами, в провинциях Дейр-эз-Зор – 17, Латакия – 1047, Тартус – 861, Хама – 741, Хомс – 661, Хасеке – 368, Эс-Сувейда – 347.
В целом для групп избирателей, ранее проживавших на территории ряда провинций, находившихся под контролем международных террористических организаций ИГИЛ и «Джабхат ан-Нусра» (запрещены в Российской Федерации), на территории других провинций страны были образованы специальные избирательные участки, т.е. использовался экстерриториальный подход к организации голосования отдельных категорий (групп) избирателей.
Так, для избирателей провинции Идлиб были образованы избирательные участки на территории провинций Дамаск, Хама, Латакия, Алеппо и Тартус, для избирателей провинции Ракка – на территории провинций Дамаск, Хама, Латакия, Алеппо и Хасеке, для избирателей провинции Алеппо – на территории провинций Дамаск, Латакия и Тартус, для избирателей провинции Дейр-эз-Зор – на территории провинций Дамаск и Хасеке, для избирателей провинции Даръа – на территории провинций Дамаск и Эс-Сувейда.
В Тонге при проведении 23–24 апреля 2008 года парламентских выборов было образовано 132 избирательных участка, включая специальные избирательные участки для голосования отдельных групп избирателей, временно находящихся на территории соответствующего избирательного округа и не включенных в списки избирателей на территории избирательного округа места их постоянного проживания.
В Финляндии в соответствии со статьей 9 Закона о выборах 1998 года (с изменениями, в частности, 2016 года) для проведения досрочного голосования избирателей предусматривается образование специальных избирательных участков, перечень и расположение которых определяются муниципалитетами.
Для проведения голосования избирателей в день общего голосования на территории избирательного округа должен быть образован, как минимум, один избирательный участок.
При этом в соответствии с законодательной поправкой 2002 года предусматривается, что при наличии особых обстоятельств, для проведения голосования избирателей в день общего голосования общий избирательный участок может быть образован и за пределами территории избирательного округа или муниципалитета, если это не создает каких-либо трудностей для участия избирателей в голосовании.
Информация об избирательных участках, образованных для проведения досрочного голосования, а также для голосования избирателей в день проведения общего голосования, расположенных как на территории избирательного округа, а также за пределами территории избирательного округа или муниципалитета, должна быть официально обнародована не позднее чем за 51 день до дня проведения соответствующего голосования избирателей.
Таким образом, законодательством предусматривается модель образования экстерриториальных избирательных участков и экстерриториального голосования избирателей.
В Эстонии при проведении 6 марта 2011 года парламентских выборов избиратели могли, в частности, в течение трех календарных дней (с 28 февраля по 2 марта) проголосовать досрочно в помещении для голосования своего избирательного участка или за пределами территории своего избирательного участка в помещении специального избирательного участка, определенного для проведения досрочного голосования избирателей (т.е. находящихся за пределами территории своего избирательного участка, где они первоначально включены в список избирателей).
В случае досрочного голосования избирателя за пределами территории своего избирательного участка в помещении специального избирательного участка, определенного для проведения досрочного голосования избирателей, и для обеспечения тайны голосования используются два конверта, в первый конверт избиратель вкладывает заполненный избирательный бюллетень, во второй конверт (большего размера) – вкладывает первый конверт; на втором конверте указываются электоральные сведения о досрочно проголосовавшем избирателе для последующего учета его волеизъявления.
1.2. В законодательстве некоторых зарубежных государств предусматривается возможность бесплатного проезда избирателей к помещению для голосования своего избирательного участка.
Так, в Израиле день выборов назначается на нерабочий день, но в который транспортные службы и другие публичные службы должны функционировать нормально (статья 10 Основного Закона о Кнессете).
Избиратели, находящиеся за пределами территории своего избирательного участка, могут в день голосования воспользоваться правом на бесплатный проезд к помещению для голосования своего избирательного участка.
Примечания
* Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2014 г. № 12 (150). С. 36–37.
** Так, в Канаде голосование на парламентских выборах 23 января 2006 года проводилось на 66171 избирательном участке, включая специальные избирательные участки для досрочного голосования. При этом в одном помещении (здании) размещались участковые избирательные органы (руководитель избирательного участка и клерк) нескольких избирательных участков. В этом случае координация процесса голосования избирателей осуществлялась специальным должностным лицом – контролером, а также дополнительным персоналом – служащим по вопросам регистрации избирателей, служащим по вопросам электоральной информации, служащим по вопросам поддержания общественного порядка. В случае отсутствия в помещении для голосования наблюдателей от кандидатов по предложению руководителя избирательного участка двое избирателей могут осуществлять наблюдение за ходом голосования.
