Информационное обеспечение деятельности участников выборов: зарубежный опыт
Владимир Лысенко, член Совета Российского фонда свободных выборов, доктор юридических наук.
24 сентября, 2018
В октябре 2018 года в ряде государств региона ОБСЕ проводятся выборы (например, Латвия (6 октября (суббота), парламентские выборы), Босния и Герцеговина (7 октября (воскресенье), общие выборы), Люксембург (14 октября (воскресенье), парламентские выборы), Ирландия (26 октября (пятница), президентские выборы), Грузия (28 октября (воскресенье), президентские выборы).
В государствах – участниках ОБСЕ при проведении выборов законодательство, как правило, закрепляет положения об обеспечении равного доступа кандидатов, политических партий к средствам массовой информации в качестве одного из условий проведения свободных и демократических выборов.
При этом в отдельных государствах дополнительно законодательно закреплен механизм обеспечения равного освещения деятельности парламентских политических партий в межвыборный период (например, Российская Федерация), либо – в инициативном порядке, но на основе общих законодательных положений – механизм равнообъемного по времени освещения средствами массовой информации деятельности всех кандидатов, политических партий в ходе избирательной кампании (например, Босния и Герцеговина).
В некоторых государствах региона ОБСЕ законодательство не регулирует вопросы информационного освещения выборов средствами массовой информации, оставляя их решение на усмотрение участников выборов (политических партий) и средств массовой информации при посредничестве профильного министерства (например, Люксембург).
Так, в Боснии и Герцеговине при подготовке к проведению 7 октября (воскресенье) 2018 года очередных федеральных, региональных и местных выборов – выборов трех этнических членов Президиума Боснии и Герцеговины, депутатов Палаты представителей – нижней палаты федерального парламента, депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти государствообразующих народов, депутатов региональных выборов – государственное телевидение Боснии и Герцеговины (за исключением телевидения и радио Республики Сербска) в целом обеспечивает равный доступ кандидатов для проведения предвыборной агитации, а также информационное освещение деятельности кандидатов, предоставляя каждому кандидату на бесплатной основе три минуты эфирного времени в течение всего агитационного периода; при этом законодательство предоставляет кандидатам возможность приобретения в течение недели за плату на каждом из государственных телеканалов до 30 минут эфирного времени, на частном телеканале – до 60 минут эфирного времени.
В соответствии с законодательством средства массовой информации должны обеспечивать соблюдение принципов сбалансированного, объективного и политически беспристрастного освещения деятельности участников выборов, особенно в своих информационных программах.
При этом в информационных программах освещение деятельности должностных лиц, являющихся кандидатами, должно осуществляться без какого-либо упоминания их статуса как кандидатов; кроме того, указанные должностные лица не должны и не могут пользоваться преимуществами своего должностного или служебного положения при проведении предвыборной агитации или информационного освещения их деятельности.
В условиях, когда средства массовой информации политически и этнически сегментированы (как в рамках Федерации Боснии и Герцеговины, так и Республики Сербска), отсутствует равный бесплатный доступ кандидатов к частным электронным средствам массовой информации для проведения предвыборной агитации, ЦИК Боснии и Герцеговины дополнительно приняла решение о том, чтобы средства массовой информации в одинаково равном временном объеме освещали деятельность кандидатов в ходе избирательной кампании.
Такой подход является пока единичным и инициативным в государствах региона ОБСЕ.
В Отчете Миссии БДИПЧ ОБСЕ по оценке потребностей, которая находилась в Боснии и Герцеговине с 25 по 27 июня 2018 года, оценка такого подхода ЦИК Боснии и Герцеговины со стороны миссии была скорее констатирующей, чем негативной или противоречащей международным избирательным стандартам или европейскому электоральному наследию.
При этом, однако, в Отчете указывается, что некоторые участники выборов подчеркивали, что такой суперравный подход ЦИК Боснии и Герцеговины к обеспечению средствами массовой информации реализации принципа равного освещения деятельности кандидатов, политических партий, принимающих участие в выборах, на самом деле подрывает свободу деятельности средств массовой информации, не обеспечивает реализацию средствами массовой информации возможности предоставления избирателям действительно необходимой и ценной электоральной информации.
В Грузии при проведении 28 октября (воскресенье) 2018 года седьмых после обретения в 1991 году государственной независимости президентских выборов (См. Примечание *) Избирательный кодекс предусматривает, что средства массовой информации могут (но не обязаны) при решении вопроса о предоставлении кандидатам бесплатного эфирного времени опираться на так называемую медийную «квалификацию» кандидатов, выдвинутых политическими партиями, в частности, использовать результаты проведенных опросов общественного мнения, в соответствии с которыми указанные кандидаты получили поддержку более 4% участников опроса общественного мнения, проведенного в течение месяца до дня голосования, либо участников пяти опросов общественного мнения, проведенных в год проведения выборов.
В Итоговом отчете миссии БДИПЧ ОБСЕ еще при проведении 27 октября 2013 года президентских выборов содержалась, в частности, рекомендация о создании необходимых условий для равного применения вышеуказанного положения ко всем кандидатам и избежания необоснованного отказа кандидатам в предоставлении бесплатного эфирного времени.
Уголовная ответственность за клевету декриминализирована еще до проведения 8 октября 2016 года парламентских выборов.
Национальный регулятор медиапространства – Национальная комиссия по массовым коммуникациям Грузии осуществляет мониторинг информационного пространства, в том числе в части обнародования результатов опросов общественного мнения.
В соответствии с законодательством Национальная комиссия по массовым коммуникациям Грузии обнародует два отчета о результатах информационного мониторинга: первый отчет – до дня голосования на президентских выборах, второй отчет – после проведения президентских выборов.
При рассмотрении информационных электоральных жалоб Национальная комиссия по массовым коммуникациям Грузии, установив факт нарушения средством массовой информации положений законодательства о выборах, направляет соответствующее представление в соответствующий суд о привлечении виновных к административной ответственности.
Суд может, в частности, вынести предупреждение в адрес соответствующего средства массовой информации.
Решение суда может быть обжаловано в соответствующий вышестоящий суд.
В соответствии с законодательством ЦИК Грузии обязан размещать на своем сайте в течение суток все решения по избирательным спорам, а также соответствующие судебные решения.
В соответствии с положениями Избирательного кодекса Грузии с 29 августа 2018 года начался агитационный период (проведение предвыборной агитации начинается с момента назначения президентских выборов, и с этого дня все кандидаты на должность главы государства пользуются равными правами).
Так, после назначения даты президентских выборов, кандидаты на должность Президента Грузии могут изготавливать предвыборные агитационные материалы, при этом ограничение их распространения преследуется по закону.
В проведении предвыборной агитации вправе принимать участие граждане Грузии, за исключением членов избирательных комиссий, судей, сотрудников МВД Грузии, Министерства обороны Грузии, прокуратуры, службы разведки и специальной службы государственной охраны Грузии, Генерального аудитора, Народного защитника, иностранных граждан и организаций, благотворительных и религиозных организаций, сотрудников органов местного самоуправления и государственных структур во время исполнения ими своих непосредственных должностных или служебных обязанностей, членов Национальной комиссии по коммуникациям, Национальной регулирующей комиссии по коммуникациям и водоснабжению.
В соответствии с законодательством предвыборную агитацию запрещено проводить в учреждениях исполнительной власти, судах и военных частях.
Агитационные материалы могут размещаться на зданиях и объектах с согласия собственников, при этом запрещено размещение агитационных плакатов на культовых зданиях, на зданиях органов государственной власти и местного самоуправления, судов, прокуратуры, военных частей и полиции, а также на дорожных знаках.
Законодательно запрещено проведение тотализатора по любым вопросам, связанным с выборами.
В Ирландии в соответствии с законодательством, в том числе Актом о теле- и радиовещании 2009 года, электронные средства массовой информации должны обеспечивать соблюдение принципов сбалансированного, объективного и политически беспристрастного освещения деятельности участников выборов.
На этой основе Совет по телерадиовещанию Ирландии, который осуществляет контроль за деятельностью шести национальных телевизионных каналов и девяти национальных радиостанций, принял в 2013 году Кодекс сбалансированного, объективного и политически беспристрастного освещения деятельности участников выборов в новостных выпусках и иных информационных программах.
Указанный Кодекс дополнен соответствующими материалами (руководствами) информационно-разъяснительного характера в части конкретизации соответствующих положений.
Совет по телерадиовещанию Ирландии может выносить в адрес информационных электоральных правонарушителей предупреждение, а также более «суровые» санкции.
При этом в своей деятельности Совет преимущественно полагается на поступающие в его адрес информационные жалобы и обращения, чем на проведение собственного систематического мониторинга деятельности средств массовой информации.
Печатные средства массовой информации осуществляют свою деятельность, в то числе в части освещения избирательной кампании и предвыборной агитации участников выборов, на началах саморегулирования.
Контроль за деятельностью печатных средств массовой информации осуществляет специальный Омбудсмен по вопросам печатных средств массовой информации, а также Совет по печатным средствам массовой информации (в состав Совета входит, в частности, большинство представителей ирландских и английских печатных средств массовой информации).
Законодательство запрещает участниками выборов проводить предвыборную агитацию в электронных средствах массовой информации за плату, при этом средства массовой информации могут предоставлять участниками выборов эфирное время или печатную площадь для проведения предвыборной агитации бесплатно, в том числе в формате проведения теледебатов.
Законодательство не регулирует вопросы использования сети Интернет, в том числе социальных сетей при проведении предвыборной агитации, и в этих условиях их электоральная роль значительно возросла.
В отчете Миссии БДИПЧ ОБСЕ по оценке потребностей, которая находилась в стране с 1 по 3 мая 2018 года, отмечалось, что некоторые участники президентских выборов 26 октября 2018 года указывали на тенденцию концентрации электронных средств массовой информации в «одних» руках, что может, по их мнению, определенным образом сказаться на обеспечении равных условий информационного освещения президентской избирательной кампании.
Кроме того, некоторые участники выборов указывали также на то, что законодательная неурегулированность использования социальных сетей при проведении выборов также может сказаться на обеспечении честного характера выборов.
При проведении 26 октябре (пятница) 2018 года президентских выборов избирательная кампания (предвыборная агитация) начинается со дня официального обнародования решения о назначении выборов Президента Ирландии до 14:00 дня, предшествующего дню проведения голосования.
При проведении указанных выборов средства массовой информации разработали и осуществляли свои собственные программы информационного обеспечения президентских выборов, в том числе в формате теледебатов.
В частности, некоторые национальные телеканалы не только организовывали проведение теледебатов, но также разместили на своем сайте в сети Интернет для каждого кандидата интерактивную (в он-лайн режиме) платформу для информационного обеспечения хода предвыборной агитации.
На практике, кандидаты проводили предвыборную агитацию, как правило, посредством распространения печатных агитационных материалов, а также участия в теледебатах.
В Латвии в преддверии подготовки к проведению 6 октября (суббота) 2018 года очередных парламентских выборов в ходе проведения второго чтения в законодательство о Национальном совете по электронным средствам массовой информации (См. Примечание **) были внесены изменения, предусматривающие, что Совет вправе налагать ограничения на вещательную деятельность тех электронных средств массовой информации, которые не обеспечивают объективного и политически беспристрастного освещения избирательной кампании.
Кроме того, Совет может блокировать на срок до шести месяцев сайты в сети Интернет, которые ретранслируют (воспроизводят) аудиовизуальный контент без соответствующего разрешения правообладателя.
В Латвии принят Закон о предвыборной агитации, который налагает на государственные и частные средства массовой информации обязанность обеспечивать соблюдение принципа сбалансированного, объективного и политически беспристрастного освещения деятельности участников выборов.
Законодательство обязывает государственные теле- и радиоорганизации предоставлять участникам выборов (политическим партиям и политическим коалициям) в течение избирательной кампании (агитационного периода) бесплатно 40 минут эфирного времени в рамках двух временных блоков: 20 минут – на телевидении и 20 минут – на радио, каждый из которых, в свою очередь, подразделяется на четыре равных временных отрезка.
Политические партии, политические коалиции, кандидаты также вправе размещать в частных электронных средствах массовой информации и на государственном радио агитационные материалы за плату, но не ранее чем за 30 дней до дня голосования.
Средства массовой информации, а также Интернет - новостные выпуски должны проинформировать Национальный совет по электронным средствам массовой информации о расценках на предоставление участникам выборов информационных услуг на равной основе не позднее чем за
150 дней (т.е. за пять месяцев) до дня выборов.
Впервые при проведении 6 октября 2018 года парламентских выборов Совет буде обнародовать, в том числе с учетом прежних рекомендаций БДИПЧ ОБСЕ, промежуточные отчеты о результатах мониторинга деятельности средств массовой информации.
В Люксембурге законодательство практически не регулирует вопросы проведения участниками выборов предвыборной агитации, в том числе календарных сроков ее начала и окончания; в этих условиях предвыборная агитация может проводиться как до дня официального обнародования решения о назначении выборов, так и непосредственно в день проведения голосования избирателей.
На практике политические партии, политические коалиции, принимающие участие в выборах, заключают между собой соглашение о честном характере участия в выборах, в том числе его информационного обеспечения.
В частности, в указанном соглашении определяется единая для всех участников выборов дата начала агитационного периода, а также предельные размеры средств на проведение предвыборной агитации в средствах массовой информации.
При проведении 14 октября (воскресенье) 2018 года очередных парламентских выборов (См. Примечание ***) – депутатов Палаты депутатов – парламента Люксембурга законодательство не регулирует вопросы информационного освещения выборов средствами массовой информации, оставляя их решение на усмотрение участников выборов (политических партий, политических коалиций) и средств массовой информации при посредничестве профильного министерства как органа исполнительной власти.
Так, каждый раз перед проведением парламентских выборов политические партии, политические коалиции и средства массовой информации заключают соглашение о правилах информационного освещения выборов и проведения политическими партиями, политическими коалициями предвыборной агитации.
В указанном соглашении должно быть указано, в частности, какое по продолжительности время на бесплатной основе предоставляется списку кандидатов каждой политической партии, политической коалиции, продолжительность партийных теле- и радио выпусков, график выхода в эфир, количество и формат дебатов.
При проведении указанных выборов возросла электоральная роль сети Интернет, в том числе социальных сетей при проведении кандидатами и политическими партиями, политическими коалициями предвыборной агитации.
При проведении указанных парламентских выборов политические партии вправе размещать свои агитационные материалы и баннеры с
7 сентября 2018 года.
Для размещения агитационных материалов или установки баннеров политические партии должны получить разрешение (лицензию) Министерства инфраструктуры Люксембурга.
В соответствии с условиями лицензии политические партии должны удалить размещенные ими агитационные материалы не позднее10 дней со дня голосования (т.е. не позднее 24 октября 2018 года).
Агитационные материалы не должны размещаться в непосредственной близости от автомобильных дорог: они могут размещаться не ближе чем
25 метров от дороги; в сельской местности такие агитационные материалы должны размещаться не ближе 1,5 метров от проезжей части (края/обочины) дороги, в жилых кварталах – не ближе 0,5 м. от проезжей части дороги, на тротуарах – оставлять для прохода пешеходов не менее 1 м.
Агитационные материалы, размещаемые над проезжей частью дорог, должны располагаться не менее 2,5 м. над уровне дорожного полотна.
Законодательно запрещено размещать на агитационных материалах световозвращающие материалы (компоненты).
В соответствии с законодательством порча или повреждение предвыборных агитационных плакатов или баннеров может повлечь наложение на виновное лицо штрафа в размере 25.000 евро или лишение свободы на срок до пяти лет.
В электоральной практике, в том числе при проведении выборов 14 октября 2018 года, имеют место случаи порчи или повреждения агитационных материалов политических партий.
Так, были повреждены два агитационных плаката Альтернативной демократической реформистской партии, в одном из населенных пунктов четыре агитационных плаката Демократической партии.
Примечания
* На проведение президентских выборов из государственного бюджета Грузии выделено более 39,1 миллиона лари (более 15,1 миллиона долларов).
В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию Грузии в 2017 году, указанные президентские выборы являются последними всеобщими и прямыми выборами главы государства.
По истечении конституционного шестилетнего срока полномочий главы государства, избираемого 28 октября 2018 года) новый Президента Грузии в 2024 году будет избираться на косвенных выборах – Коллегией выборщиков, состоящей из 300 человек (150 депутатов парламента и 150 депутатов местных органов власти).
** В состав Национального совета по электронным средствам массовой информации входит пять человек, назначаемые парламентом после проведения консультаций с представителями журналистских организаций и институтами гражданского общества.
*** При подготовке к проведению указанных выборов имелась определенная коллизия между положениями Конституции Люксембурга и Законом о выборах в части определения даты назначения очередных парламентских выборов.
Так, в соответствии со статьей 56 Конституции Люксембурга депутаты парламента - Палаты депутатов избираются на пятилетний срок, что означает проведение парламентских выборов в октябре 2018 года, спустя пять лет после проведения 20 октября 2013 года досрочных парламентских выборов.
При этом статья 123 Закона о выборах 2003 года, однако, закрепляет, что в случае роспуска парламента и назначения досрочных парламентских выборов окончание пятилетнего конституционного срока полномочий парламента и проведение новых выборов должно приходиться на год, следующий за началом пятой (очередной или регулярной) сессии парламента.
В связи с тем, что начало работы пятой очередной сессии парламента, избранного 20 октября 2013 года, приходится на конец 2018 года, очередные парламентские выборы должны были состояться в 2019 году и, вероятнее всего, должны были бы быть совмещены с подлежащими проведению в июне 2019 года очередными выборами депутатов Европейского парламента, что повлекло бы, фактически, продление пятилетнего срока полномочий парламента Люксембурга.
Таким образом, имелось определенное противоречие между конституционными и законодательными положениями в части определения даты проведения очередных парламентских выборов.
С целью устранения указанного правового противоречия и обеспечения возможности проведения очередных парламентских выборов в октябре 2018 года парламентом Люксембурга 15 декабря 2017 года из законодательства о выборах было исключено положение об июне как календарном месяце для проведения очередных парламентских выборов и установлено положение о проведении очередных выборов после истечения конституционного пятилетнего срока полномочий парламента, т.е. спустя пять после проведения прошлых выборов.
На этой основе очередные парламентские выборы были назначены на 14 октября 2018 года.
