К вопросу об институте «двойного» гражданства и пассивном избирательном праве при проведении выборов: зарубежный и российский опыт
Автор - Владимир Лысенко, член Совета Российского фонда свободных выборов, доктор юридических наук
12 декабря, 2017
Согласно пункту 31 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, включая Всеобщую декларацию прав человека (статья 21), а также Международный пакт о гражданских и политических правах (статья 25).
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ ЗАПРЕЩАЕТ УЧАСТИЕ В ВЫБОРАХ КАНДИДАТОВ С «ДВОЙНЫМ» ИЛИ МНОЖЕСТВЕННЫМ ГРАЖДАНСТВОМ КАК НА НАЦИОНАЛЬНОМ, ТАК И НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МЕСТНОМ УРОВНЯХ
1.1. Такие запреты существуют в 48 (из 57) государствах – участниках ОБСЕ, например, Австрия, Бельгия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Канада, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, США, Франция, Швеция, Швейцария.
В США, допускающим «двойное» гражданство, как и в некоторых других государствах, в этом вопросе пошли еще дальше: согласно Конституции, Президентом США может быть избран только гражданин США по рождению и, соответственно, не может участвовать в выборах натурализованный бывший иностранец.
Так, Арнольд Шварценеггер, имеющий американское и австрийское гражданство, в соответствии с положениями Конституции США и законодательства штатов мог быть избран Губернатором Калифорнии, но не может быть избран на должность Президента США, так как получил гражданство США в порядке натурализации.
В Болгарии в соответствии со статьей 93 Конституции Президентом Болгарии может быть избран болгарский гражданин по рождению, достигший 40 лет, отвечающий условиям избрания народным представителем, последние пять лет проживавший в стране. При этом в Обзоре БДИПЧ ОБСЕ избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ (2013 год) отмечается, что в Болгарии имелись проблемы, связанные с ограничениями, применяемыми к лицам с двойным гражданством; были даны соответствующие рекомендации по предоставлению права быть избранными лицам с двойным гражданством.
В Австрии же, наоборот, пассивным избирательным правом обладают лица, которые, в частности, достигают возраста 18 лет на день голосования, являются гражданами Австрии, в том числе натурализованными гражданами Австрии.
В Греции закреплены некоторые конституционно-правовые ограничения для лица – гражданина Греции, намеревающегося участвовать в косвенных президентских выборах. Так, в соответствии со статьей 31 Конституции Президентом Греции может быть избран греческий гражданин, пребывающий в этом гражданстве не менее пяти лет, имеющий отца – греческого гражданина, достигший 40-летнего возраста и обладающий правом избирать.
На Американском континенте, например, в Белизе Конституция, разработанная Конституционной конференцией и принятая 20 сентября 1981 года в связи с провозглашением государственной независимости от Великобритании, предоставляет возможность в получении гражданства, которое, в частности, можно купить.
Конституционной поправкой, принятой в 1985 году, предоставила белизийцам возможность иметь двойное гражданство.
В Колумбии не могут быть конгрессменами, в частности, лица, обладающие двойным гражданством, кроме колумбийского гражданства по рождению.
В Доминике в ходе проведения предвыборной агитации на состоявшихся 18 декабря 2009 года досрочных парламентских выборах Объединенная рабочая партия критиковала действующего Премьер-министра Доминики за его двойное – французско-доминиканское – гражданство, что, по мнению представителей политической партии, нарушает положения Конституции Доминики.
В Сент-Винсенте и Гренадинах в 2009 году проводился национальный конституционный референдум, на котором предполагалось внести существенные изменения в Конституцию Сент-Винсента и Гренадин, в частности, допущение граждан Сент-Винсента и Гренадин, имеющих двойное или множественное гражданство, к участию в выборах. Для принятия конституционных поправок необходимо, чтобы за них высказалось квалифицированное большинство участников референдума, т.е. не менее двух третей действительных голосов участников референдума. 25 ноября 2009 года за предложенные конституционные поправки высказались 43,13%, против – 55,54% участников референдума, т.е. решение не было принято.
В некоторых государствах Азиатско-Тихоокеанского региона также предпринимались попытки введения института «двойного» гражданства.
Так, в Палау в ноябре 2004 года был проведен конституционный референдум по пяти поправкам, в том числе по вопросу о двойном гражданстве, об ограничении тремя конституционными сроками полномочий избрания одного и того же лица парламентарием, об избрании Президента и Вице-президента Палау в рамках не единого, а двух отдельных избирательных бюллетеней, но как представителей единой команды, о переходе от двухпалатного к однопалатному парламенту, о необходимости созыва Конституционного собрания для пересмотра Конституции Палау.
Все конституционные поправки, за исключением перехода к однопалатному парламенту, были одобрены на национальном референдуме, при этом необходимость созыва Конституционного собрания для пересмотра Конституции Палау поддержало 53% участников национального референдума.
В Микронезии в октябре 2008 года Национальный конгресс принял две конституционные поправки, в соответствии с одной из них конституционный срок полномочий депутатов Национального конгресса был увеличен с двух лет до четырех. Конституционный референдум об утверждении соответствующего государственного закона, а также государственного закона о введении института двойного гражданства проводился одновременно с парламентскими выборами, обе конституционные поправки были отклонены.
В некоторых государствах данного региона действует конституционно-правовое дозволение на членство в парламенте лиц с двойным гражданством (с некоторыми ограничениями).
Так, в Новой Зеландии введен институт «двойного» гражданства; лицо с «двойным» гражданством может быть избрано парламентарием, но после избрания и принесения присяги это лицо не может принести присягу другому государству.
В других государствах данного региона, наоборот, действует конституционно-правовой запрет на членство в парламенте лиц с двойным гражданством.
Так, в Австралии 18 июля 2017 года один из членов парламента, представитель партии «Зеленые», сложил свои полномочия в связи с тем, что было обнаружено его второе (канадское) гражданство (наличие «двойного» гражданства среди членов палат парламента конституционно (статья 44) и законодательно недопустимо). Другой парламентарий от партии «Зеленые», также имевший второе (новозеландское) гражданство, сложил свои полномочия неделей раньше.
Острова Кука являются, как известно, самоуправляемым государственным образованием в свободной ассоциации с Новой Зеландией, что означает самостоятельность в решении внутренних вопросов территории (в частности, исполнительной властью наделено правительство Островов Кука, законодательной властью – Парламент Островов Кука, а не Парламент Новой Зеландии), нахождение в составе Новой Зеландии, возглавляемой британским монархом, предоставление жителям Островов Кука новозеландского гражданства, т.е. они имеют двойное гражданство (однако указанные лица не могут принимать участие в новозеландских выборах до тех пор, пока не станут постоянными жителями Новой Зеландии).
В некоторых государствах Ближневосточно-Азиатского региона имеется некоторая практика предоставления лицам с двойным гражданством пассивного избирательного права.
Так, в Иордании положение о запрете назначения членом Сената лица, обладающего двойным гражданством, было изменено, и при формировании 27 сентября 2016 года Сената нового состава сенатором было назначено лицо, имеющее двойное гражданство.
1.2. Некоторые государства, хотя и допускают к участию в выборах (как в качестве избирателей, так и кандидатов) лиц с «двойным» гражданством, но делают это с существенными ограничениями.
Так, в Венгрии при подготовке к проведению в 2014 году парламентских выборов 23 декабря 2011 года Парламент принял Закон о предоставлении этническим венграм, проживающим за пределами территории Венгрии и не имеющим постоянной регистрации на территории Венгрии (т.е. лицам с «двойным» гражданством), права принимать участие в парламентских выборах в 2014 году.
Такое правомочие не распространяется на тех этнических венгров, которые постоянно проживают на территории государств, законодательно не допускающих института двойного гражданства.
С 1 августа 2013 года начался процесс регистрации зарубежных этнических венгров.
Для участия в парламентских выборах этнические венгры должны заполнить соответствующее обращение в адрес Национального избирательного комитета (не позднее чем за 15 дней до дня голосования) и затем получить пакет необходимой для участия в голосовании избирательной документации, в том числе специальный бланк для персональной идентификации избирателя. Письменное приглашение было направлено Национальным избирательным комитетом в адрес 233406 этнических венгров. Регистрация в качестве зарубежного этнического избирателя была возможна и в электронном виде.
При этом этнические венгры имеют право принимать участие в голосовании только по спискам кандидатов политических партий, политических коалиций по единому (национальному) избирательному округу, но не за кандидатов по одномандатным избирательным округам.
Кроме того, в 2014 году впервые было разрешено гражданам Венгрии, находящимся за пределами территории страны, принимать участие в голосовании, однако только за списки кандидатов политических партий, т.е. по правилам пропорциональной части избирательной системы в рамках единого (национального) избирательного округа.
В Люксембурге в соответствии со статьей 9 Конституции Люксембурга закон может даровать осуществление политических прав нелюксембуржцам.
В 2008 году был принят закон, допускающий «двойное» гражданство и упрощающий процесс натурализации.
На этой основе в стране продолжаются общественные дискуссии о возможности предоставления права участвовать в голосовании на парламентских выборах и нелюксембуржцам. При проведении 20 октября 2013 года досрочных парламентских выборов нелюксембуржцы составили около 44% населения Люксембурга.
В Португалии лицам с «двойным» гражданством не разрешается участвовать в выборах в качестве кандидата в избирательном округе, образованном на территории государства его «второй» принадлежности.
1.3. Некоторые государства не допускают института «двойного» или множественного гражданства.
Так, 26 мая 2010 года Национальный совет Словакии принял закон, которым ввел запрет на двойное гражданство и установил, что те граждане Словакии, которые приобретают второе гражданство, будут с 17 июля 2010 года лишены словацкого гражданства.
1.4. Только некоторые государства – участников ОБСЕ предоставляют бипатридам право быть членами национальных парламентов.
Так, в Великобритании депутатом Палаты общин может быть лицо, имеющее гражданство Великобритании, Ирландии или государства – члена Содружества наций.
В Канаде гражданин государства – члена Содружества наций может стать сенатором – членом верхней палаты.
В Литве в 2013 году предпринимались попытки инициировать проведение конституционного референдума по вопросу о двойном гражданстве в следующей формулировке: «Я за то, чтобы вторая часть статьи 12 Конституции Литвы была изложена следующим образом: «Гражданин Литовской Республики может быть и гражданином другого государства» (действующая редакция статьи 12 Конституции Литвы предусматривает, что «за исключением установленных законом отдельных случаев, никто не может быть одновременно гражданином Литовской Республики и другого государства»).
Согласно Закону о гражданстве двойное гражданство могут иметь только лица, которые выехали из Литвы до обретения ею государственной независимости, а также те, кто получил гражданство автоматически – по рождению или в результате заключения брака.
При этом получившие двойное гражданство (Литвы и иностранного государства) по рождению должны по достижении совершеннолетия выбрать, гражданство какой страны они оставляют.
Проект постановления Сейма о проведении референдума был внесен Артурасом Паулаускасом, представителем фракции Партии труда, и поддержан подписями 36 парламентариев из других фракций, входящих в правящую парламентскую политическую коалицию.
Статья 12 Конституции Литвы входит в главу I, положения которой могут быть изменены только путем референдума (если вынесенную на референдум формулировку поддержит более половины граждан, обладающих правом голоса и внесенных в списки участников референдума).
Парламент Литвы в первом чтении в апреле 2013 года принял предложение о проведении конституционного референдума (за постановление Сейма об объявлении конституционного референдума проголосовало 74 депутата, против – один депутат, а 20 депутатов при голосовании воздержались; после этого предложение было передано для дальнейшего рассмотрения в профильные комитеты парламента).
Однако затем, в 2014 году, все предложения о проведении конституционного референдума были отклонены.
В Обзоре БДИПЧ ОБСЕ избирательного законодательства и практики государств – участников ОБСЕ (2013 год) ограничения, применяемые в Литве к лицам с двойным гражданством, были отмечены как повод для беспокойства; были даны соответствующие рекомендации по предоставлению права быть избранными лицам с двойным гражданством.
В Молдове законодательное регулирование этого вопроса осуществлено с учетом решения Большой палаты Европейского суда по правам человека по делу «Тэнасе против Молдавии» от 27 апреля 2010 года об участии граждан Молдовы, обладающих двойным гражданством, в национальных выборах.
Данное решение ЕСПЧ касается только Молдовы, и исходит из совершенно специфических обстоятельств этого дела.
Судьи решили, что принятием молдавским парламентом в 2008 году Закона № 273, запретившего избрание в парламент лиц с двойным или множественным гражданством, было допущено нарушение требований статьи 3 Протокола № 1 Европейской конвенции о гражданстве Совета Европы, подписанном Молдовой. Дело в том, что в 2002 и в 2003 годах молдавский парламент принял законодательство, позволяющее гражданам Молдавии получать второе гражданство, и, таким образом, после вступления в силу Закона № 273, Молдова оказалась единственным европейским государством, которое позволяло гражданам иметь множественное гражданство, но запрещало избрание таких граждан в парламент.
В компетенцию Европейского Суда не входит разрешение подобного конфликта норм права, и он изъявил готовность принять довод государства-ответчика о том, что обжалуемое вмешательство преследовало законную цель обеспечения лояльности членов парламента к молдавскому государству.
Однако «Суд не смог полностью согласиться с тем, что целью меры являлось обеспечение лояльности членов парламента по отношению к государству». Суд посчитал, что, «учитывая историю Молдавии, при провозглашении независимости в 1991 году заперт на избрание лиц с двойным гражданством в парламент мог быть оправданным.
Однако запрет был введен спустя семнадцать лет после провозглашения независимости Молдавии и примерно через пять лет после смягчения законодательства, допустившего двойное гражданство».
Кроме того, Суд отметил, что рассматриваемые ограничения были внесены в законодательство менее чем за год до всеобщих выборов 2009 года, «в период, когда процент избирателей правящей партии сокращался».
До этого власти явно не были обеспокоены лояльностью граждан, обращающихся за получением двойного гражданства, и не указывали на то, что политические права лиц, которые решили получить иное гражданство, будут ограничиваться.
1.5. Российская Федерация, как известно, не присоединилась к Европейской конвенции о гражданстве, статья 17 которой налагает на государства, ее подписавшие, обязательства по обеспечению предоставления гражданам, имеющим двойное гражданство, тех же прав и обязанностей, что и другим гражданам.
Поэтому Российская Федерация полностью свободна в вопросе «установления федеральным законом особенностей правового положения граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства» и «специального правового регулирования прав и свобод данной категории граждан Российской Федерации, прежде всего политических прав, включая пассивные избирательные права как институт суверенной государственности», как об этом было заявлено еще в Определении Конституционного суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 года № 797-О-О (см. Приложение).
В соответствии со статьей 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплено, что не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства…
Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.
В соответствии с положениями части второй статьи 62 Конституции Российской Федерации, гласящей, что «наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод…», если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации, Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» не предоставляет лицам с «двойным» гражданством пассивного избирательного права при проведении федеральных и региональных выборов, при этом, как отмечалось, пункт 31 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» допускает их участие в муниципальных выборах исключительно на основе заключенных Российской Федерацией международных договоров.
Что касается указанных международных договоров, то таковые у Российской Федерации имеются только с двумя государствами – Кыргызстаном и Туркменистаном.
Так, в статье 4 Договора между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Кыргызской Республики, и граждан Кыргызской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, подписанного в городе Бишкеке 13 октября 1995 года и ратифицированного Федеральным законом от 19 марта 1997 г ода № 62−ФЗ, закреплено:
«1. Гражданин одной Стороны, постоянно проживающий на территории другой Стороны, пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане Стороны проживания, за изъятиями, установленными настоящим Договором.
2. Гражданин одной Стороны, постоянно проживающий на территории другой Стороны, не пользуется следующими правами:
а) избирать и быть избранными на высшие государственные должности и в представительные органы власти Стороны проживания;
б) участвовать во всенародном голосовании (общегосударственном референдуме), проводимом Стороной проживания;
<…>
г) занимать должности в центральных органах исполнительной власти, должности судьи, прокурора в Стороне проживания;
д) занимать должности глав областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций и их заместителей
3) Граждане одной Стороны, постоянно проживающие на территории другой Стороны, могут занимать должности руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций, а также отделов, управлений, комитетов и других организаций, входящих в систему местных органов исполнительной власти, в соответствии с порядком, согласованным Сторонами…
В статье 16 закреплено, что: «Настоящий Договор действует в течение пяти лет со дня его вступления в силу. По истечении пятилетнего срока он автоматически продлевается каждый раз на пятилетний период, если одна из Сторон не уведомит в письменной форме другую Сторону не менее чем за шесть месяцев до истечения указанного срока о намерении прекратить действие настоящего Договора…»
В статье 5 Договора между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, подписанного в городе Москве 18 мая 1995 года и ратифицированного Федеральным законом от 25 ноября 1996 года № 136−ФЗ, закреплено:
«1. Постоянный житель пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане Стороны проживания, постоянно проживающие на ее территории, за изъятиями, установленными настоящим Договором.
2. Постоянный житель не пользуется следующими правами:
а) избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в высшие органы государственной власти Стороны проживания;
б) участвовать во всенародном референдуме, проводимом Стороной проживания;
в) занимать должности руководителей в системе органов государственной власти, должности на дипломатической службе, в органах безопасности и внутренних дел, а также должности судьи и прокурора в Стороне проживания.
3. Стороны в своем законодательстве могут сократить перечень изъятий, предусмотренных настоящим Договором в отношении правового статуса постоянных жителей… В статье 16 закреплено, что: «Настоящий Договор подлежит ратификации и вступает в силу со дня обмена ратификационными грамотами. Он действует в течение десяти лет со дня его вступления в силу. По истечении десятилетнего срока Договор автоматически продлевается каждый раз на пятилетний период, если ни одна из Сторон не заявит об обратном за шесть месяцев до истечения указанного срока…»
Периодически, в том числе в 2013 году, в Государственную Думу вносились законопроекты, в том числе представителями политической партии «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ», об исключении из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положения о том, что граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Все предложения аналогичного порядка отклонялись Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
2. НА РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ В ГОСУДАРСТВАХ – ЧЛЕНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ЗА ГРАЖДАНАМИ ИНЫХ ГОСУДАРСТВ – ЧЛЕНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА НЕ ПРИЗНАЕТСЯ ПАССИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА (ЗА ИСКЛЮЧЕНИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ)
Некоторые особенности существуют в государствах – членах Европейского Союза применительно к выборам в наднациональный Европейский парламент и местным – муниципальным – выборам.
Так, согласно Хартии Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 года, каждый гражданин Европейского Союза в государстве-члене, где он проживает, имеет право на тех же условиях, что и граждане этого государства, баллотироваться как на выборах в Европейский парламент, так и на муниципальных выборах.
3. КОНВЕНЦИЯ СОВЕТА ЕВРОПЫ ОБ УЧАСТИИ ИНОСТРАНЦЕВ В ПУБЛИЧНОЙ ЖИЗНИ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ ОТ 5 ФЕВРАЛЯ 1992 ГОДА
Совет Европы 5 февраля 1992 года принял Конвенцию об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне, регулирующую вопросы участия в местных – муниципальных – выборах иностранных граждан, которые на законных основаниях находятся на территории государства – члена Совета Европы.
Так. в статье 6 Главы С «Право голосовать на выборах в местные органы» Конвенции закреплено:
«1. Каждая Сторона обязуется, с учетом положений Статьи 9, пункт 1, предоставлять каждому иностранному жителю право голосовать и выставлять свою кандидатуру на выборах в местные органы, при условии, что он отвечает тем же правовым требованиям, которые применяются к гражданам, и, кроме того, на законных основаниях и обычно проживал в соответствующем государстве в течение пяти лет, предшествовавших выборам.
2. Однако Договаривающаяся Сторона может заявить в момент сдачи на хранение своей ратификационной грамоты или документа о признании, одобрении или присоединении, что она намерена ограничить применение пункта 1 лишь правом голосовать.
Так, в пункте 1 статьи 9 закреплено, что «1. В случае войны или других чрезвычайных обстоятельств общественного характера, представляющих угрозу существованию государства, права, предоставляемые иностранным жителям в соответствии с Частью I, могут подлежать дополнительным ограничениям в объеме, строго требуемом конкретно существующей ситуацией, и при условии, что такие ограничения не противоречат другим обязательствам Стороны по международному праву.»
По состоянию еще на 16 октября 2017 года участниками Конвенции из 47 государств – членов Совета Европы являются лишь девять государств (Албания (1 ноября 2005 года), Дания (1 августа 2000 года), Исландия (1 июня 2004 года) Италия (1 мая 1997 года), Нидерланды (1 мая 1997 года), Норвегия (1 мая 1997 года), Финляндия (1 мая 2001 года), Чехия (1 ноября 2015 года), Швеция (1 мая 1997 года), еще четыре государства (Великобритания (5 февраля 1992 года), Кипр (15 ноября 1996 года), Литва (12 февраля 2008 года), Словения (23 ноября 2006 года) подписали Конвенцию, но пока не ратифицировали.
Таким образом, за последние 10 лет из пяти государств, подписавших Конвенцию, только Чехия обеспечила ее вступление в силу на своей территории
25 октября 2017 года
В.И. Лысенко
Приложение
Определение Конституционного Суда Российской Федерации
от 4 декабря 2007 года № 797-О-О
об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, А.Л. Кононова, М.И. Клеандрова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы гражданина В.В. Кара-Мурзы,
установил:
1. Гражданин В.В. Кара-Мурза оспаривает конституционность положения пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 25 июля 2006 года № 128-ФЗ), согласно которому не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Как следует из представленных материалов, Таганский районный суд решением от 2 марта 2007 года отказал в удовлетворении искового заявления В.В. Кара-Мурзы об отмене решения Федерального политического совета политической партии «Союз правых сил» от 25 декабря 2006 года, которым он был исключен из списка кандидатов в депутаты Московской областной Думы в связи с наличием у него наряду с гражданством Российской Федерации гражданства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Данное судебное решение оставлено без изменения судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации заявитель утверждает, что Конституцией Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод граждан Российской Федерации, предусмотрен исчерпывающий перечень категорий граждан Российской Федерации, лишенных права быть избранными в органы государственной власти, а ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина допускается только в той мере, в какой это необходимо в указанных ею целях, поэтому запрет на реализацию пассивного избирательного права, который установлен оспариваемым положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 6 (часть 2), 18, 19 (часть 2), 32 (части 2 и 3) и 55 (части 2 и 3). Заявитель, таким образом, настаивает на признании положения пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» неконституционным во всем объеме его нормативного содержания. Между тем приложенными к жалобе правоприменительными актами подтверждается применение в его деле этого положения лишь в части, не допускающей избрание гражданина Российской Федерации в органы государственной власти по такому основанию, как наличие у него гражданства иностранного государства.
В части же, предусматривающей запрет на реализацию пассивного избирательного права гражданами Российской Федерации, имеющими вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства, оспариваемое законоположение в деле заявителя не применялось, а потому в этой части его жалоба в силу статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации и статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не может быть признана допустимой.
2. Конституция Российской Федерации, утверждая в соответствии с волей многонационального народа России незыблемость демократической основы суверенной государственности и признавая Российскую Федерацию демократическим правовым государством, провозглашает свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа (абзац седьмой преамбулы; статья 1, часть 1; статья 3, часть 3) и, соответственно, закрепляет права граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства, в том числе посредством выборов, избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (статья 32, части 1 и 2).
Избирательные права, выступая в качестве элемента конституционного статуса избирателя, в то же время являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2004 года № 17-П). Конституционная природа избирательных прав, включая их публично-правовые начала, должна учитываться федеральным законодателем при осуществлении нормативного правового регулирования, с тем чтобы во всяком случае создавалась возможность адекватного выражения суверенной воли многонационального народа Российской Федерации посредством реализации избирательных прав гражданами Российской Федерации и, соответственно, формирования самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных обеспечивать в своей деятельности представительство и реализацию интересов народа, гарантировать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации. Этим, в частности, определяются пределы усмотрения федерального законодателя при установлении исключений из принципа всеобщности пассивного избирательного права, сама возможность введения которых федеральным законом вытекает из Конституции Российской Федерации, ее статей 32 (часть 3), 55 (часть 3) и 62 (часть 2), а также норм международного права, являющихся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации.
2.1. Как следует из статьи 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, право быть избранным в органы государственной власти закрепляется именно за гражданами Российской Федерации как лицами, находящимися в особой устойчивой политико-правовой связи с государством. При этом на нормативное содержание пассивного избирательного права может влиять наличие у гражданина Российской Федерации политико-правовой связи с другим государством, т.е. пребывание гражданина Российской Федерации в гражданстве иностранного государства. Конституция Российской Федерации прямо указывает в статье 62 (часть 2) на возможность введения федеральным законом исключений из общего принципа, согласно которому наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Из этого исходит и Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», согласно части первой статьи 6 которого гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Следовательно, Конституция Российской Федерации, предусматривая в статье 62 (часть 2) специальную норму, предполагающую возможность установления федеральным законом особенностей правового положения граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, допускает тем самым и возможность специального правового регулирования прав и свобод данной категории граждан Российской Федерации, прежде всего политических прав, включая пассивные избирательные права как институт суверенной государственности, приобретение которых связывается, по общему правилу, с наличием у лица гражданства данного государства.
Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, включая Всеобщую декларацию прав человека (статья 21), а также Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 25 которого допускает введение обоснованных ограничений права и возможности каждого гражданина быть избранным на периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Из прецедентной практики Европейского Суда по правам человека также следует, что право лица выдвигать свою кандидатуру на выборах, несмотря на его важность, не носит абсолютного характера: поскольку статья 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, признавая это право, не конкретизирует его и тем более не дает ему юридического определения, появляются возможности для введения так называемых подразумеваемых ограничений (постановление от 2 марта 1987 года по делу «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии»); соответственно, государства достаточно свободны в рамках своего конституционного строя устанавливать статус парламентариев, включая критерии избираемости (постановление от 1 июля 1997 года по делу «Гитонас (Gitonas) и другие против Греции»).
Таким образом, предусмотренное Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» исключение для граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, возможности быть избранными в органы государственной власти основано на прямом предписании статьи 62 (часть 2) Конституции Российской Федерации и соотносится с юридически обязательными общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Устанавливая соответствующее ограничение, федеральный законодатель исходил из того, что оно обусловлено такой конституционно значимой целью, как необходимость защиты основ конституционного строя Российской Федерации (статья 55, часть 3 Конституции Российской Федерации).
2.2. В соответствии со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (часть 1), 134 и 136 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и народа субъекта Российской Федерации), осуществляющими законодательную власть; особым положением парламента и его функциями как законодательного (представительного) органа государственной власти обусловлены его самостоятельность в системе разделения властей и независимость его членов от чьих бы то ни было указаний (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 года № 9-П).
Поскольку гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой связи одновременно с Российской Федерацией и с соответствующим иностранным государством, перед которым он также несет конституционные и иные, вытекающие из законов данного иностранного государства, обязанности, значение для него гражданства Российской Федерации как политико-юридического выражения ценности связи с Отечеством объективно снижается. Волеизъявление такого лица – в случае избрания его депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти – в процессе реализации депутатских полномочий может обусловливаться не только требованиями конституционного правопорядка Российской Федерации и интересами ее народа, но и требованиями, вытекающими из принадлежности к иностранному государству. Между тем формально-юридическая либо фактическая подчиненность депутата законодательного (представительного) органа суверенной воле не только народа Российской Федерации, но и народа иностранного государства не согласуется с конституционными принципами независимости депутатского мандата и государственного суверенитета и ставит под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации.
3. Таким образом, пункт 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части, предусматривающей запрет избрания граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, в органы государственной власти, не содержит неопределенности и не может рассматриваться как нарушающий конституционные права и свободы заявителя.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми обращение в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимым.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Особое мнение
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
А.Л. Кононова
1. Отказ в рассмотрении жалобы гражданина В.В. Кара-Мурзы представляется абсолютно необоснованным и произвольным.
Утверждение Конституционного Суда о недопустимости данной жалобы прямо противоречит требованиям статей 96, 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», который предусматривает лишь два условия допустимости жалобы: закон должен затрагивать конституционные права и свободы граждан и должен быть применен или подлежать применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.
Наличие обоих указанных условий подтверждено материалами, приложенными к жалобе, соответствует фабуле дела и, более того, признается самим Конституционным Судом в описательной части отказного определения. Именно на основании оспариваемых положений закона заявитель был исключен из списка кандидатов в депутаты Московской областной Думы. Именно на основании тех же норм суды общей юрисдикции отказали заявителю в удовлетворении его жалобы. То есть оспариваемые в Конституционном Суде положения закона были применены в его конкретном деле. Отсутствуют также какие-либо претензии к заявителю по поводу несоблюдения формальных требований к обращению и прилагаемым документам, которые могли бы явиться основанием к отказу в приеме его жалобы.
Конституционный Суд употребил тезис об отсутствии неопределенности оспариваемого положения, что, однако, не соответствует ситуации конституционного спора и само по себе не может являться аргументом для отказа в его разрешении. Гораздо больше резонов говорить как раз о вполне определенном противоречии указанного положения Конституции Российской Федерации.
Наконец, утверждение, что оспариваемое положение закона не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы, представляется явно не соответствующим действительности с точки зрения классической логики и здравого смысла. Вполне очевидно из материалов жалобы, что именно прямой законодательный запрет, который оспаривает заявитель, явился единственной причиной его исключения из списков кандидатов в депутаты представительного органа Московской области и лишил его возможности реализовать свое пассивное избирательное право, провозглашенное Конституцией Российской Федерации.
При этом Конституционный Суд является единственным судебным органом, в компетенцию которого входит разрешение подобного спора о конституционности законодательной нормы. Таким образом, заявитель имел все основания обратиться в Конституционный Суд за защитой своих прав и свобод и требовать рассмотрения своей жалобы по существу в процедуре конституционного судопроизводства. Однако в результате такого отказа он был лишен права на справедливое и публичное судебное разбирательство компетентным судом, то есть в отношении его имел место произвольный и ничем не обоснованный отказ в правосудии.
2. Попытка обоснования Конституционным Судом лишения пассивного избирательного права – в данном случае лишения граждан Российской Федерации, имеющих иное (двойное) гражданство, права избираться в представительные органы власти не только не соответствует, по нашему мнению, духу конституционных принципов, основам конституционного строя, понятию демократического правового государства, но и прямо противоречит конституционному регулированию данного права.
Несомненно, что избирательные права представляют основу политических прав и свобод и правового статуса гражданина в целом. Именно через свободные периодические выборы реализуется идея демократии, принцип народовластия и легитимация органов государственной власти и местного самоуправления (статья 3 Конституции Российской Федерации). В силу этой особой важности избирательных прав для основы конституционного строя вообще всякая возможность их ограничения должна быть оговорена исключительно на конституционном уровне и иметь убедительное и ясное основание, о чем свидетельствует и текст Конституции Российской Федерации.
Провозглашая избирательные права граждан Российской Федерации, статья 32 Конституции Российской Федерации предусматривает лишь два случая, когда право избирать и быть избранным не может быть реализовано гражданами: если они были признаны судом недееспособными или содержатся в местах лишения свободы по приговору суда. Для обоих этих исключительных случаев имеются вполне очевидные причины – объективное ограничение свободы выбора вследствие психических недостатков недееспособного лица либо режима отбывания лишения свободы, который сам по себе препятствует свободе волеизъявления и реализации права выставлять свою кандидатуру на выборах.
Знаменательно, что в обоих случаях ограничение права основывается на судебном решении, что придает ему характер ясного и бесспорного основания. При этом не могут быть ограничены в избирательных правах ни лица, находящиеся под стражей до вступления в силу приговора, ни осужденные к иным наказаниям, не связанным с лишением свободы, то есть ограничения избирательного права не связываются с упреком в совершении уголовного преступления, а лишь с режимом отбывания лишения свободы. Очевидно, что введение лишения избирательных прав как самостоятельной меры уголовного или иного вида наказания за совершение какого бы то ни было правонарушения, как это было в прежние времена, противоречило бы указанной норме Конституции.
Очень важно для данного дела отметить, что никаких иных ограничений активного и пассивного избирательных прав данная специальная норма Конституции Российской Федерации не содержит и сама ее конструкция не допускает. Этот перечень, несомненно, носит исчерпывающий характер. В отличие от ряда других статей Конституции Российской Федерации (например, 25, 29, 34, 35, 36 и др.), регулирующих права и свободы, данная норма не содержит ссылок на федеральный закон, который мог бы устанавливать иные не перечисленные в части 3 статьи 32 ограничения избирательных прав, и это, очевидно, не случайно. Такая конструкция нормы, следовательно, не допускает в регулировании избирательных прав применения общих положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации о возможности их ограничения федеральным законом.
Аналогичным образом сконструированы многие международные нормы о правах и свободах человека и гражданина, которые включают в себя ad hoc перечень отличных от общего правила ограничений, возможных только для регулирования данного права или свободы (см., например, статьи 18, 19, 20, 21, 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, статьи 2, 4, 8, 9, 10, 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Если бы конституционный законодатель предполагал возможность расширения перечня ограничений избирательных прав в федеральном законе, то по меньшей мере он обязан был бы указать на это явным образом, в противном случае прямое указание в части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации лишь двух указанных ограничений не имеет смысла. Следует полагать, что это сделано осознанно с предвидением возможных последствий. Правила толкования норм об основных правах и свободах, вытекающие, в частности, из положений статей 2, 18 и других Конституции Российской Федерации, не допускают расширительного толкования ограничений прав и свобод, тем более расширения закрытого конституционного перечня таких ограничений.
3. Отсылки Конституционного Суда к прецедентной практике Европейского Суда по правам человека не представляются адекватными, во-первых, потому, что обстоятельства конкретных дел и правовые проблемы слишком различны, чтобы применить прецедентное решение. Во-вторых, Конституционный Суд лишь выборочно цитирует правовые позиции Европейского Суда, ссылаясь на те положения, которые, по его мнению, свидетельствуют в его пользу. На самом деле это не так.
Так, говоря о свободе усмотрения в регулировании избирательного права государств – участников Конвенции, Европейский Суд уточняет, что он имеет в виду лишь то, что статья 3 Дополнительного протокола не предусматривает никакой обязанности вести какую-либо определенную избирательную систему, например пропорциональную или мажоритарную в один или два тура.
Европейский Суд говорит также о свободе усмотрения государств в рамках своего конституционного строя, и Конституционный Суд процитировал эту фразу без уяснения ее смысла, явно намекающего на принципиальные конституционные ограничения этой свободы усмотрения. При этом Европейский Суд опирается все-таки на презумпцию наличия таких политических прав, как «право голоса» и «право выдвигать свою кандидатуру при выборах органа законодательной власти» в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и необходимости их институционального обеспечения в национальном законодательстве и практике.
Ограничения субъективных избирательных прав, утверждает далее Европейский Суд, не могут достигать той степени, когда эти права теряют реальное содержание, они не могут быть произвольными, должны преследовать лишь правомерную цель, а используемые средства должны быть соразмерными. Право на свободные выборы подразумевает принцип равенства всех граждан при осуществлении ими права голоса и права выставлять свою кандидатуру на выборах.
Таким образом, «свобода усмотрения» в законодательном регулировании права на свободные выборы, в том числе права быть избранным, ограничена рамками Конституции и общепризнанными принципами и нормами международного права, а споры о пределах этих ограничений подлежат критическому судебному осмыслению в каждом конкретном случае.
4. Вопреки утверждениям Конституционного Суда ни Конституция, ни законодательство Российской Федерации о гражданстве не содержат никакого намека на отрицательную оценку факта наличия у российских граждан гражданства иностранного государства (двойного гражданства), никаких указаний на упречный гражданский статус таких лиц, и правила добросовестного толкования не позволяют вывести из этих положений возможность какого-либо ущемления их политических или любых других прав.
Закон о гражданстве РСФСР 1991 года впервые легально признал возможность наличия у российских граждан другого гражданства, специально оговорив, что граждане России «не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из российского гражданства». Вслед за этим Конституция Российской Федерации провозгласила, что российские граждане могут иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации (статья 62, часть 1).
Действующий федеральный закон о гражданстве Российской Федерации прямо предусматривает возможность российских граждан иметь также иное гражданство (статья 6 «Двойное гражданство»). При этом закон никак не ограничивает права гражданина Российской Федерации, не обусловливает возможность иного гражданства наличием или отсутствием международных договоров и соглашений, не требует получения на это разрешения или одобрения со стороны государства или его органов, не оценивает мотивов и побуждений данного гражданина, оставляя этот вопрос на его полное усмотрение. Федеральный закон вообще безразлично относится к факту другого гражданства, никак не учитывает его как юридически обязывающее состояние, не создает никакого особого гражданского статуса таких лиц, прямо констатируя, что российский гражданин, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией в его правах и обязанностях только как гражданин Российской Федерации. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства, как гласит закон, не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации, а значит, прекращение действия каких-либо его прав и обязанностей. Однако в отношении обязанностей (а у граждан Российской Федерации только одна специфическая конституционная обязанность – несение военной службы) может быть и иное решение.
Закон в данном случае абсолютно соответствует истинному смыслу части 2 статьи 62 Конституции Российской Федерации, согласно которой наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Дальнейший текст «если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации» вопреки мнению Конституционного Суда и по грамматическому и по логическому смыслу относится исключительно к регулированию обязанностей и никак не может относиться к правам и свободам. «Иное» по отношению к правам невозможно, поскольку в силу частей 1 и 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не могут издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а толкование прав и свобод в сторону их отрицания или умаления не может быть допустимо. Никаких исключений из этого принципа нет.
Практика международно-правовых договоров о двойном гражданстве также свидетельствует о том, что предметом соглашения является не какое-либо ограничение прав и свобод таких граждан, а, наоборот, взаимное их признание и более того – устранение коллизии обязанностей, как правило, касающихся военной службы. Так, соглашения Российской Федерации о двойном гражданстве с Туркменией и Таджикистаном предусматривают, что граждане обеих сторон в полном объеме пользуются правами и свободами и несут обязанности военной службы той стороны, на территории которой они постоянно проживают.
Такое регулирование прав и обязанностей лиц, имеющих гражданство двух и более государств, согласуется с наиболее распространенной международной практикой и, в частности, соответствует Европейской конвенции о гражданстве 1997 года. Конвенция была подписана Российской Федерацией под условием ратификации, в силу чего Россия обязана воздерживаться от действий, противоречащих этому соглашению. Статья 17 Конвенции предусматривает, что «граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории этого государства-участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника». Статья 21 оговаривает, что такие лица должны выполнять свою воинскую обязанность только в одном из этих государств.
Таким образом, ни Конституция Российской Федерации, в том числе ее статья 62, ни законодательство о гражданстве, ни общепринятая международная практика не содержат никаких ни прямых, ни косвенных, ни подразумеваемых оснований для ограничения прав и свобод граждан, имеющих иное гражданство в соответствии с международным договором или приобретших его по иным причинам.
5. Вообще обычному, даже не юридическому, сознанию трудно представить, что граждан одной страны можно разделить на полноправных и второстепенных, что их можно лишить политических прав по причинам, которые даже самим государством не признаются как значимые, обязательные и тем более упречные.
Выделение оспариваемой заявителем нормой закона особой категории граждан, лишенных права быть избранными в представительные органы, является очевидным, явным и бесспорным нарушением одного из основных принципов права – равенства и запрета дискриминации.
Между тем статья 6 Конституции Российской Федерации утверждает, что гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения и что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией. Равенство прав и свобод человека и гражданина гарантирует статья 19 Конституции Российской Федерации. Аналогичные принципы равенства гражданства и запрета дискриминации содержатся в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» (статья 4).
Развивая принцип равенства прав и свобод, Всеобщая декларация прав человека 1948 года прямо указывает на то, что «не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит» (статья 2). Запрет на дискриминацию всякого рода по любому какому бы то ни было признаку содержится также в статье 26 Международного пакта о гражданских и политических правах, в статье 14 Конвенции о правах человека и основных свобод, в статьях 5, 17 цитированной выше Европейской конвенции о гражданстве.
Игнорирование всех этих документов и провозглашенных в них принципов остается в данном деле необъяснимым.
6. Самым поразительным и неожиданным с правовой точки зрения явилось то, что Конституционный Суд при полном отсутствии каких-либо намеков на это в Конституции Российской Федерации и законодательстве о гражданстве выдвинул и обосновал упрек к рассматриваемой категории граждан в оправдание лишения их пассивного избирательного права. Конституционный Суд презюмирует, что наличие гражданства другого государства снижает для такого лица «ценность связи со своим Отечеством» и эти «параллельные политико-правовые» связи (так было в первоначальном проекте) сами по себе делают его якобы «подчиненным» чужой воле иностранного государства и заложником мифического императивного мандата, исполняющим чужеродные наказы.
Уважаемые юристы могут оценить также в современном контексте такие мотивы, как «самостоятельность законодательного (представительного) органа власти в системе разделения властей» и «независимость его членов от чьих бы то ни было указаний», однако никто еще не отменял ни доктрину субъективной вины, ни презумпцию невиновности или добропорядочности каждого человека и гражданина. Конституционный Суд, однако, прямо говорит об обратном – об объективном снижении политико-правовой связи гражданина с отечеством, то есть объективной упречности его гражданского статуса, или об объективном вменении.
Таким образом, по мнению Конституционного Суда, наличие у российского гражданина иного гражданства само по себе предполагает его неблагонадежность, нелояльность, презюмирует пренебрежение им своим отечеством и интересом своего народа, «объективно» делает его агентом иностранного влияния, представляющим угрозу суверенитету государства и даже конституционному строю, что должно оправдывать его гражданскую неполноценность, упречность правового статуса и ущербность политических прав в собственной стране. Было даже высказано сожаление, что законодательство, допускающее наличие другого гражданства (а значит, и норма Конституции Российской Федерации), слишком либерально (!) и не должно иметь место.
Воспоминания о подобных политико-правовых взглядах еще достаточно свежи, и нетрудно представить их источники и временные рамки. Однако даже в советские времена неприятие двойного гражданства было связано не столько с мотивом реализации прав и обязанностей, сколько со стремлением оградить советских граждан от зарубежного влияния и зарубежных связей.
Очевидно также, что упрек Конституционного Суда распространяется не только на тех, кто по собственному волеизъявлению и, заметим, вполне правомерно приобрел гражданство другого государства, но также на тех, кто приобрел его по не зависящим от него причинам, автоматически, помимо своего желания и даже ведома, вследствие ли коллизии правовых норм различных государств или по рождению, вследствие проживания родителей на иностранных территориях, в результате вступления в брак, натурализации и т.п. Этот упрек и лишение соответствующих политических прав распространяется также и на тех, кто был лишен гражданства по политическим мотивам и реабилитирован, в том числе восстановлен в гражданстве, в соответствии с Законом Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» (статья 14) независимо от наличия гражданства другого государства. Он распространяется, по идее, и на те многие тысяч граждан, которые до начала 90-х годов выехали на постоянное место жительства за границу и в силу существующих тогда требований были вынуждены сдавать свои отечественные паспорта и которым после конституирования абсолютного запрета на лишение гражданства Российское государство по закону и по доброй воле предложило вернуть и возвратило российское гражданство, не требуя отречения от натурализации в странах их пребывания.
Представляется, что упрек подобного рода не только несостоятелен с правовой точки зрения, он абсолютно аморален.
7. Предположение об угрозе для государственного суверенитета самого наличия у гражданина Российской Федерации иного гражданства не имеет никаких объективных оснований и выражает лишь идеологические предпочтения советской эпохи.
Суверенитет не перечислен в числе тех конституционно защищаемых целей (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации), ради которых возможно ограничение основных прав и свобод. Совершенно не очевидно и чревато угрозой ущемления прав и свобод отождествление суверенитета с государственной безопасностью или основами конституционного строя. Кроме того, остается неясным, какую именно концепцию суверенитета имеет в виду Конституционный Суд в контексте рассматриваемой проблемы лишения избирательных прав.
Если понимать суверенитет как полную и исключительную юрисдикцию суверенной государственной власти над своими гражданами, то даже в этом одиозном его толковании вряд ли можно говорить о каком-либо ущемлении суверенитета, поскольку речь идет все-таки о российских гражданах, сохраняющих в силу закона весь объем обязанностей перед государством. Если под суверенитетом иметь в виду некую абстрактную и не поддающуюся точному определению народную волю, которая и должна проявляться как раз через представительные органы власти, то тем более нелепо ограничивать во имя этого избираемость этих органов, то есть ограничивать суверенитет ради самого суверенитета.
Если иметь в виду классическое определение государственного суверенитета времен Вестфальских договоренностей как всевластия государства или полного его своеволия и независимости и во внешней и внутренней политике, то и такое понимание стало анахронизмом в современных условиях с подчинением законодательства конституционным принципам, общепризнанным принципам и нормам международного права, с созданием международной юрисдикции и признанием приоритета международных договоров над национальным законодательством, по крайней мере, в сфере прав и свобод человека и гражданина. Это касается и сферы политических свобод, в которой государство отнюдь не обладает полной свободой усмотрения и своеволия. Особое удивление аргумент к суверенитету вызывает в данном конкретном деле, где речь идет о лишении заявителя права баллотироваться в депутаты Московской областной Думы, то есть представительный орган субъекта Российской Федерации, в свете неоднократно декларируемой самим Конституционным Судом позиции, что субъект Российской Федерации не имеет и не может иметь государственного суверенитета (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года, определения от 27 июня 2000 года и от 6 декабря 2001 года).
Представляется, что многократное, как заклинание, не имеющее конкретного смысла, обращение к понятию суверенитета, отягощенному спорными правовыми проблемами, оправдывающему умаление или ограничение политических прав во имя интересов государства или якобы публичного интереса, не только проявляет слабость аргументации юридического решения, но и обнаруживает полную девальвацию этих понятий, противоречит всей концепции прав и свобод, несовместимой с идеологией суверенной государственности и уж во всяком случае не являющейся равнозначной ценностью.
Это ярко видно из попыток представить субъективные и автономные политические права гражданина ни много ни мало как публично-правовой институт, как публично-правовые начала, как воплощение и реализацию публичного интереса, как институт суверенной государственности, что, по мнению Конституционного Суда, требует регулирования, адекватного соответствующим целям.
Это сильно напоминает советскую позитивистскую концепцию политических прав, согласно которой политические права предоставлялись (даровались) гражданам исключительно «в интересах трудящихся», «в соответствии с интересами народа», «в целях укрепления и развития социалистического строя». Таким образом, наличие и объем субъективного права обусловливались публичными целями и выполнением обязанностей перед государством и обществом.
Оценивая этот период, известный российский юрист С.С. Алексеев пишет: «Трактовка юридических вопросов преимущественно через категорию юридических обязанностей и ответственности явилась одним из выражений юридического этатизма, в соответствии с которым во всех иных плоскостях юридические вопросы рассматривались сквозь призму категорий государства, интерпретируемых с державно-имперскими акцентами «государственной воли», «государственных интересов», «государственного суверенитета», «целостности государства».
Совсем не хочется возвращаться к подобной аргументации.
