Илья Пащенко: почему необходима кодификация законов о выборах

Разговоры о кодификации избирательного законодательства ведутся достаточно давно, но лишь менее года назад эти обсуждения получили вполне реальную почву для продолжения дискуссии. От разговоров научное сообщество и практики перешли к делу.

04 ноября, 2018

О кодификации избирательного законодательства я размышлял еще в тот период, когда обучался на бакалавриате. Мысль о том, что законов в области избирательного права уж слишком много, всегда вводит студентов в ступор. Я не мог определиться со своей позицией: за или против кодификации электорального законодательства.

Спустя два года практики я могу более уверенно сказать, что все-таки склоняюсь к тому, что кодификация необходима. Однако я еще слышу от видных представителей научного сообщества и экспертов в области избирательного права опасения по поводу неминуемого процесса собирания всех норм о выборах в одном акте. 

Все эти опасения сводятся к тому, что членам избирательных комиссий, которые зачастую не обладают юридическим образованием, будет сложно разобраться в кодифицированном документе. Отчасти это правда. Но здесь есть важное «но». 

Скептики говорят о том, что как только наступает череда проводить конкретную избирательную кампанию, то члены избирательной комиссии «берут с полки» нужный закон. Как показал опыт моего наблюдения за организацией выборного процесса, это не так. Будем честны - многие законы не читают. Но их мало прочитать, их нужно понять. Их читают те, кому с ними приходится реально работать. Все члены участковых избирательных комиссий ориентируются на то, что выпускает вышестоящая избирательная комиссия. Практика уже настолько отлажена, что как только наступает федеральная кампания, так ЦИК России сразу же выпускает массу простых и понятных методичек, размещаемых в открытом доступе. Аналогичная ситуация складывается на региональных и муниципальных выборах, когда субъектовая комиссия занимается разработкой пособий. Простым гражданам проще ориентироваться на такие пособия, поскольку они проще, нагляднее, а самое главное – понятнее. Рабочий блокнот – опора любого члена участковой избирательной комиссии. Просто остановите на улице члена участковой избирательной комиссии и спросите его о том, что он читает.

Если вы считаете, что избирательное право проще и доступнее, чем любая другая, например, частноправовая отрасль, то я спешу вас расстроить и разрушить ваши стереотипы. Избирательное законодательство сложно назвать простым, поскольку сегодня оно воплощает в себе множество отраслевых институтов и смежных норм. 

Избирательное право имеет свою специфику. Даже в избирательном законодательстве приходится специализироваться в определённых направлениях. Почему так? Все это не очень простые, но важные механизмы реализации ключевого политического права – права на участие в управлении делами государства. В студенческие годы я и не мог представить то, что буду не просто работать с избирательным правом, но и стремиться понять его тонкости. Здесь все нужно прочувствовать и осознать смысл. Впрочем, как и в любой юридической отрасли, наверное.

Кодификация – это принципиально иной подход, чем создание отдельных законов для разных видов выборов. Сложный процесс. Но важно отметить, что избирательный кодекс будет создаваться и может создаваться не с нуля и не с чистого листа, ведь есть богатая и насыщенная практика. Отчасти это не просто снижает риски в будущем правоприменении, но и упрощает работу кодификаторов.

У кодификации, на мой взгляд, есть одна важная причина - концептуальная. Кодекс позволит избирательному праву не просто выделиться из конституционного права, а придать процедурам организации и проведения выборов новую значимость. Размышления о том, что избирательное право является подотраслью конституционного права, будут менее актуальны.

Но для чего необходима кодификация?

Аргумент про то, что в нынешние законы о выборах внесено огромное количество изменений, на мой взгляд, является необоснованным. Об этом уже говорить даже не совсем корректно и, быть может, не совсем научно. Давно пора привыкнуть, что сегодня мир меняется буквально на глазах, общество динамично развивается, рушатся старые нормы и на их основе создаются новые. Даже мы, молодежь, не можем за всем поспеть. Позиция о стабильности законодательства должна рассматривать не в контексте количества поправок к законам, а в ключе последовательности развития институтов отрасли.

Не стоит забывать и о том, что на избирательное право влияют не только юридические и социальные факторы, но и политические. Политика - есть динамика управления обществом в ее реальном воплощении. Право всегда трансформируется в зависимости от политических веяний и интересов. Так происходит не только в России, но и по всему миру.

В общем, размышления о большом количестве изменений в законы, о потребности цепной реакции при изменении одного акта – все это позиции правоведов советского уклада, которые не сочетаются с современной системой капиталистического уклада жизни. 

Самым важным аргументом в защите кодификации, как мне кажется, должен стать тезис о том, что все институты избирательного права должны быть приведены к единому содержанию на выборах различного уровня. Несмотря на внешнюю похожесть достаточно отличий даже в сфере проведения агитации на федеральных, региональных и муниципальных выборах. Я полагаю, этих различий не должно быть. Не должно их быть потому, что так будет всем проще работать. Мы получим единую практику, более простые условия для граждан в реализации пассивного избирательного права.

Единство общего содержания позволит развивать институты, сформулировать определенность в развитии избирательного законодательства. 

Безусловно, какие-то особенности должны быть на выборах Президента, а какие-то - на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. Важно хорошо продумать, в каких стадиях избирательного законодательства они должны быть. Полагаю, такие особенности должны быть на стадиях выдвижения и регистрации, а также подсчета голосов. Все остальные этапы избирательных кампаний независимо от их уровня логично привести к общему знаменателю.

Еще одно преимущество кодификации – моментальная интеграция новелл во всю систему организации и проведения выборов. 

У некоторых исследователей опасения вызывает потенциально большой объем будущего кодекса о выборах и референдумах. 

Думаю, что эта проблема решаема. Возможно, это очередные научные фобии. От некоторых подробностей в кодексе можно уйти. Сегодняшние законы о выборах имеют огромное количество процессуальных норм, в которых незаметно тонут нормы материального характера. Описание процедурных моментов можно с легкостью перенести на уровень подзаконного регулирования в виде постановлений ЦИК России. Грань (теоретические различия) между содержательным подзаконным регулированием и процессуальными нормами по своей природе установить попросту невозможно.

Я за то, чтобы развивать подзаконное нормотворчество. В ЦИК России и избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации работают профессионалы, которые имеют за плечами богатейший опыт организации и проведения выборов. У них есть видение и понимание, куда двигаться, судя по количеству новелл и направлений совершенствования избирательного законодательства. Представленной концепции структуры кодекса, на мой взгляд, не хватает как раз указания на нормотворчество вышестоящих избирательных комиссий. Если разграничить полномочия комиссий в зависимости от уровня выборов (это было бы просто удивительно для отечественного федерализма и мировой практики в целом), обозначить границы и пределы регулирования, то можно добиться поразительных результатов.

Представленная концепция структуры будущего акта отражает традиции российской кодификации, учитывает все те наработки, что существуют на сегодняшний день. Безусловно, можно найти вопросы к каждой главе, к описанию каждого названия, но зачем это делать? Все дело в том, что важно посмотреть на то, как будут выглядеть нормы и какое развитие получат институты. С определенной долей уверенности скажу, что очень интересно то, как будут развиваться отдельные правовые механизмы. Именно такая должна быть цель – показать развитие избирательного законодательства, его совершенствование в интересах избирателей.

Сегодня я уверенно склоняюсь к тому, что кодификация нужна. Однако необходим такой кодекс, который отразит избирательный процесс в динамике, даст новый импульс развитию избирательного законодательства. Это будет непростая, но очень важная работа.

Илья Пащенко, лауреат первой премии в номинации «Учебно-методическое пособие» Всероссийского конкурса ЦИК России (Кубанский государственный университет)