Пояснительная записка к проекту Кодекса Российской Федерации о выборах и референдумах
Проект Кодекса Российской Федерации о выборах и референдумах (далее – проект Кодекса) разработан в целях систематизации и комплексной актуализации действующего законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, приведения норм в соответствие со сложившейся правоприменительной практикой, а также совершенствования отдельных институтов избирательного права с учётом опыта федеральных, региональных и муниципальных выборов и референдумов.
В настоящий момент на федеральном уровне действуют следующие федеральные законы, регулирующие избирательные процедуры:
1. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»;
3. Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»;
Отдельные нормы избирательного законодательства содержатся также в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральном законе от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и др.
Отдельные правовые нормы, регламентирующие различные аспекты организации и проведения выборов и референдумов содержатся в отраслевых кодексах и федеральном законодательстве.
Правовое регулирование выборов характеризуется значительным количеством подзаконных нормативных правовых актов (по данным Центральной избирательной комиссии России их более тысячи).
Регулирование избирательных правоотношений в субъектах Российской Федерации не отличается однородностью. В ряде субъектов (например, Приморский край, Воронежская область, Владимирская область, город Москва) действуют кодифицированные избирательные кодексы. В других субъектах одновременно действует ряд законов, регулирующих проведение конкретных выборов.
Необходимость кодификации федерального законодательства о выборах и референдумах и упорядочения соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации вызвана следующими обстоятельствами.
Во-первых, отсутствие единого Кодекса приводит к необходимости одновременного применения нескольких федеральных законов (например, при проведении выборов Президента Российской Федерации возникает необходимость одновременного применения специального закона и базового Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, что в свою очередь может прямо или косвенно способствовать правовым коллизиям, неоднозначному толкованию норм, спорам в отношении применения положений двух законов.
Во-вторых, характерной чертой действующего законодательства о выборах и референдумах является дублирование нормативных положений. Так, каждый из указанных выше актов зачастую содержит идентичные нормы. При этом нередки ситуации, когда аналогичная норма может различным образом толковаться при правоприменении.
В-третьих, законодательство о выборах и референдумах становится одним из самых динамичных. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» менялся более 90 раз, однако ы каждом случае вносились лишь отдельные изменения в те или иные нормы без системного пересмотра Федерального закона в целом. Принятие нового кодифицированного акта позволит в максимальной степени учесть тенденции развития избирательного законодательства, которые установились в последнее время.
В-четвёртых, кодификация помимо разрешения проблемы дублирования нормативного материала направлена одновременно и на решение задачи систематизации норм, исключения избыточных, дублирующихся, а также устаревших положений.
В-пятых, кодификация законодательства, вне всякого сомнения, будет способствовать повышению информированности всех субъектов избирательного процесса, обеспечит более высокую защиту прав, свобод и законных интересов избирателей, кандидатов, членов избирательных комиссии и т.д.
С учётом изложенного проблемы сложности законодательства для правоприменения и для избирателей, дублирования правовых норм и наличия коллизий и пробелов в законодательстве о выборах и референдумах способна решить кодификация законодательства – разработка и принятие единого кодифицированного акта. Кодификация обеспечит необходимую иерархию законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, унифицирует процедурные аспекты проведения различных выборов.
Проект Кодекса определяет основные гарантии реализации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации, регулирует порядок назначения, организации и проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, устанавливает основы назначения, организации и проведения иных выборов, референдумов субъектов Российской Федерации и местных референдумов, отзывов депутатов и выборных должностных лиц, иных форм голосований граждан, проводимых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Российской Федерации предполагается урегулировать проектом Кодекса в той мере, в какой указанные правоотношения не урегулированы Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» и в какой это необходимо для правового регулирования действий, связанных с его организацией. Указанный подход основан на необходимости исключения дублирования нормативного материала с одной стороны, и учёта особенностей конституционно-правового института референдума – с другой. Проект Кодекса не сокращает предмет регулирования Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», но унифицирует подходы к отдельным вопросам правового регулирования референдумов в Российской Федерации. При потенциальном возникновении коллизий между Кодексом и специализированным законом приоритет должен быть отдан акту высшей юридической силы, то есть специализированному закону о референдуме.
В отношении проведения выборов предлагается установить безусловный приоритет Кодекса над иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Таким образом, проект Кодекса направлен не только на упорядочивание федерального законодательства, но и на унификацию подходов в законодательстве субъектов Российской Федерации, упорядочение норм избирательного законодательства субъектов Российской Федерации с учётом позитивного опыта зарубежных правопорядков, федерального законодателя и отдельных регионов при проведении выборов и референдумов.
Представленный проект Кодекса направлен на комплексное нормативное правовое регулирование всех этапов организации и проведения выборов и состоит из двух частей – Общей и Особенной.
Общая часть направлена на установление правовых основ организации и проведения выборов и референдумов в Российской Федерации, а Особенная – закрепляет специфические черты регулирования отдельных видов выборов: выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, закрепляет некоторые базовые нормативные параметры организации выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, депутатов представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования с учётом полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по правовому регулированию указанных правоотношений.
Проектом Кодекса предлагается не только систематизация существующих институтов избирательного права, понятий и отдельных процедур, но и внедрение новых институтов и норм с учётом анализа опыта проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов.
В частности, в целях исключения коллизий и неоднозначного толкования положений законодательства проектом Кодекса уточняются правила исчисления сроков в избирательном процессе, включая сроки полномочий избранных лиц и органов, особенности вступления в силу изменений в избирательное законодательство, детализируются правила формирования и изменения избирательных округов.
С учётом складывающихся тенденций в целях обеспечения возможностей принимать участие в выборах (референдумах) не по месту жительства проектом Кодекса предлагается предусмотреть детальное регулирование регистрации избирателей (участников референдума) по месту пребывания и в отдельных случаях дистанционно.
Проектом Кодекса уточняются и детализируются полномочия избирательных комиссий различных уровней и иных органов публичной власти при проведении выборов.
Также проект Кодекса расширяет инструменты общественного контроля за проведением выборов и референдумов, включая контроль в дистанционной форме.
Закрепляется возможность выдвижения кандидатов избирательными объединениями с учётом существовавшего ранее опыта, расширив таким образом права общественных объединений, не являющихся политическими партиями, по участию в политической жизни.
Проектом Кодекса регулируется получивший широкое развитие в практике институт предварительного голосования (праймериз), проводимого политическими партиями среди своих сторонников с целью определения возможных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности. Указанная деятельность не вменяется в обязанность ни избирательных комиссий, ни политических партий, однако для случаев принятия решения о проведении партиями такого рода голосования (обсуждения) проект Кодекса определяет соответствующие правила и процедуры.
В рамках институтов информирования о проведении выборов и референдумов и предвыборной агитации (агитации по вопросам референдума) проектом предлагаются детальные нормы, включающие как ранее существовавшие положения, так и новые нормы и институты (например, предвыборная агитация в сетевых изданиях).
В части финансирования выборов предусматриваются новые нормы, направленные на обеспечение прозрачности финансирования деятельности кандидатов (избирательных объединений).
Новеллами законопроекта в части процедуры голосования является возможность проведения электронного голосования, предусматривающего замену бумажных бюллетеней на комплексы для электронного голосования с использованием электронных бюллетеней, располагающиеся на избирательных участках.
Проектом Кодекса также детализируются нормативные правовые основы использования Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», а также особенности порядка обжалования нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, как и меры ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах с учётом положений действующего законодательства об административных правонарушениях и уголовного законодательства.
Особенной частью проекта Кодекса устанавливается порядок проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с учётом действующего конституционно-правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики.
Проектом Кодекса также предусматриваются основы организации выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, депутатов представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования. Указанные нормы направлены на обеспечение равных недискриминационных возможностей для кандидатов и избирательных объединений с учётом региональных традиций и особенностей.
Принятие предлагаемого Кодекса будет способствовать совершенствованию процедур проведения выборов и референдумов, обеспечит развитие институтов выборов и референдума, а также развитие политической конкуренции. Каких-либо значительных дополнительных финансовых расходов из бюджетов всех уровней – в сопоставлении с существующими – принятие Кодекса не потребует.
Положения проекта Кодекса не противоречат положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.
Принятие проекта Кодекса не приведет к негативным социально-экономическим и финансовым последствиям.
