Лихолатов Г.С., Савченко М.С.: Наблюдение на выборах как элемент демократизации современного общества
Основные тезисы данной статьи были обнародованы Григорием Лихолатовым в ходе международной конференции "Гражданин. Выборы. Власть" (Пятигорск, 17-20 октября 2018 года).
22 октября, 2018
Конференция проходила на базе Пятигорского государственного университета. В ней приняли участие ученые из ближнего и дальнего зарубежья - Абхазии, Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Литвы, Италии, Швейцарии и более 40 регионов России, представители избирательных комиссий Республики Дагестана, Республики Ингушетии, Республики Калмыкии, Карачаево-Черкеской Республики, Республики Северная Осетия-Алания, Республики Коми, Хабаровского края, Владимирской и Астраханской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа и городов Москвы и Севастополя; а также председатели территориальных избирательных комиссий Ставропольского края, профессорско-преподавательский состав из 50 ВУЗов нашей страны.
Впервые в Конференции при поддержке Российского фонда свободных выборов приняли участие представители Союза молодежных избирательных комиссий России, победители общероссийских конкурсов по темам совершенствования избирательного права и процесса.
Государственная власть и гражданское общество - это две составляющие единого целого, которые тесно взаимосвязаны и уравновешивают друг друга путем взаимного влияния и контроля. Их интересы в чем-то совпадают, а в чем-то противоположны. Эффективным способом оказания влияния на государственную власть со стороны граждан является общественный контроль. Вопрос о необходимости и пределах допустимости общественного контроля на выборах встает после каждой избирательной кампании. Мнения политиков, общественников, правозащитников и организаторов выборов об этом современном институте демократии бывают прямо противоположные и порой даже излишне радикальные.
О важности контроля народа за должностными лицами и правителями государства упоминает в своих работах Аристотель, считая его одним из условий политической стабильности и процветания государства. "Враг народа", писал норвежский драматург XIX в. Генрик Ибсен, не тот, кто противостоит власти, стремясь к ее ограничению, а тот, кто является сторонником избыточной власти, что приводит к утрате властью легитимности и тем самым к ее коллапсу. Эти выводы остаются актуальными и при организации политической системы современного общества. В обществе сформирован запрос, направленный на объективный контроль над деятельностью властных институтов.
Необходимым условием проведения демократических выборов является общественный контроль, способствующий прозрачному формированию легитимных органов публичной власти. Международные и российские нормативно-правовые акты закрепляют общественный контроль за организацией и проведением выборов как гарантию реализации принципов избирательного права [1].
По мнению доктора юридических наук, профессора, М.А. Лапиной общественный контроль представляет собой негосударственный контроль общественных объединений и отдельных граждан (т. е. субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями) за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц [2].
Согласно статье 4 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций. Достаточно успешно функции общественного контроля в сфере организации и проведения выборов реализует институт наблюдателей [3]. Одной из форм общественного контроля в Российской Федерации является постоянное или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления (ч.1 ст.19 ФЗ-212), в том числе, осуществляемое в ходе проведения федеральных, региональных, местных выборов [4].
Присутствие наблюдателей на избирательном участке повышает уверенность граждан в свободном и справедливом ходе выборов, а также способствует их более активному участию в избирательном процессе. Именно в ходе общественного наблюдения осуществляется контроль за соблюдением законности проведения выборов. Ключевая роль данной формы общественного контроля, заключается в том, что именно наблюдение граждан и общественных организаций за ходом проведения федеральных, региональных, муниципальных выборов является неотъемлемой частью демократических выборов, ввиду того, что оно способно обеспечить должное их проведение при соблюдении основополагающих принципов. Так, говоря о сущности общественного наблюдения, следует отметить, что именно наблюдатели способствуют правильному и законному функционированию избирательного процесса.
Говоря об общественных наблюдателях, важным критерием отличия которых от «ангажированных» наблюдателей, представляющих интересы кандидата или политической партии, является цель наблюдения. На наш взгляд она заключается в «содействии реализации избирательных прав и свобод граждан».
Наблюдателем может быть гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, которого вправе назначить каждый зарегистрированный кандидат или его доверенное лицо, каждая политическая партия, выдвинувшая зарегистрированного кандидата, а также Общественная палата Российской Федерации и Общественная палата субъекта Российской Федерации. Но существуют отдельные категории граждан, для которых закон устанавливает запрет на осуществление наблюдения на выборах. Так, наблюдателями не могут быть назначены выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местных администраций, лица находящиеся в непосредственном подчинении этих должностных лиц, судьи, прокуроры, члены комиссий с правом решающего голоса [5].
Наблюдатель назначается решением органа, уполномоченного на это уставом политической партии, а в случае назначения наблюдателя зарегистрированным кандидатом направление выдается данным кандидатом либо его доверенным лицом. [6] Например, на основании пункта 5.12 и 6.11 Устава Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» можно сделать вывод о том, что бюро Комитета местного отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» и бюро Комитета регионального отделения Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» назначают от данной политической партии наблюдателей в участковые и территориальные избирательные комиссии. Содержание пункта 10.6.40 Устава Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» позволяет отметить, что наблюдателей в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, ЦИК России вправе назначить Президиум Генерального Совета. В соответствии с пунктом 14.8.9 устава указанной политической партии наблюдателей в территориальные и участковые избирательные комиссии назначает местный политический совет местного отделения Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ».
После принятия решения наблюдателю от политической партии или зарегистрированного кандидата выдается направление, которое содержит сведения о данном лице. Направление должно быть представлено наблюдателем в избирательную комиссию, в которую он назначен, в день, предшествующий дню голосования, либо непосредственно в день голосования.
К правам субъектов общественного контроля относят: возможность ознакомления со списком избирателей, право присутствовать в день голосования на конкретном избирательном участке, возможность наблюдения за выдачей избирательных бюллетеней избирателям и другие. Закон предусматривает ряд ограничений и запретов, связанных с деятельностью наблюдателя при осуществлении общественного контроля. Например, субъект общественного наблюдения не вправе выдавать избирателям избирательные бюллетени, а также расписываться в получении избирательного бюллетеня за другого избирателя.
В условиях существующего моратория на удаление наблюдателя из помещения для голосования по решению суда, особое внимание хотелось бы уделить специализированному виду ответственности наблюдателя на выборах. Наблюдатель удаляется из помещения для голосования, если он нарушает законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах. Данное решение об удалении наблюдателя из помещения для голосования принимается судом по месту нахождения участковой комиссии. Мы считаем, что данный порядок удаления наблюдателя сложно реализуется на практике, так как получить судебное решение в оперативные сроки практически невозможно. Этот факт признала и Элла Памфилова: «По закону наблюдателей можно удалять только по решению суда. Как можно удалить наблюдателей по суду, в какой последовательности? Как рассматривать в судебном процессе? Здесь очень много тонкостей, которые сводят эту норму на нет» [7]. Анализ статистических данных, представленных краевой избирательной комиссией позволяет сделать вывод о том, что в ходе проведения выборов Президента Российской Федерации на территории Краснодарского края не было удалено ни одного наблюдателя.
31 октября 2017 года в Государственную Думу Российской Федерации депутатами Государственной Думы комитета по государственному строительству и законодательству был внесен законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации», которым предполагалось закрепление права назначать наблюдателей от ОПРФ и ОП субъектов Российской Федерации, поскольку наблюдатели от зарегистрированного кандидата или политической партии на практике нередко злоупотребляли своим правом и разделяли интересы конкретного политического деятеля или партии в целом, тем самым нарушая истинные цели и задачи наблюдения на выборах. Как отмечала Элла Памфилова, необходимость в наблюдателях от ОПРФ и ОП субъектов Российской Федерации не вызывает сомнения именно потому что они «менее ангажированы, не зависимы от партийных вкусов, от кандидатов» [8].
В ежегодном Послании Президента России Федеральному Собранию от 01.12.2016 Владимир Путин говорил: «считаю, что курс на развитие политической системы, институтов прямой демократии, на повышение конкурентности выборов абсолютно оправдан, и мы, безусловно, будем его продолжать» [9]. Данные тезисы находят свое отражение в нормах принятого закона, который расширяет перечень субъектов общественного контроля, что, безусловно, сказывается на демократизации избирательных процессов в нашей стране.
Положительным также является то, что 3 июля 2018 года Государственной Думой Российской Федерации был принят закон, позволяющий Общественной палате Российской Федерации и Общественной палате субъекта Российской Федерации назначать наблюдателей на региональные и муниципальные выборы. На региональном уровне данную инициативу поддержали большинство регионов, в частности: город Москва, Краснодарский край и другие.
C целью определения специфики правового статуса общественного наблюдателя от ОПРФ считаем необходимым обратить внимание на порядок их назначения, установленный Регламентом Общественной палаты Российской Федерации и Постановлением ЦИК России. Так, ОПРФ назначает наблюдателей на основании решения, которое вправе принять Совет общественной палаты или ее секретарь. В свою очередь решение о назначении наблюдателей от ОП субъекта Российской Федерации принимает совет ОП субъекта или председатель региональной ОП. Анализируя опыт прошедших президентских выборов мы пришли к выводу, что участковые избирательные комиссии в день голосования столкнулись с проблемой, связанной с регистрацией общественных наблюдателей и проверкой их направлений. Если кандидаты или политические партии, назначившие наблюдателей, не позднее, чем за три дня до дня голосования обязаны представить список наблюдателей в соответствующую территориальную комиссию, то общественные наблюдатели вышеуказанных обязательств не имеют.
По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на выборах Президента России 18 марта работали 156 тысяч наблюдателей. Общественное наблюдение позволило максимально сократить количество нарушений на избирательных участках. В день голосования на территории России функционировало 97 тысяч избирательных участков и только на 14 из них итоги выборов были признаны недействительными. На территории Краснодарского края приняли участие 14979 наблюдателей. Из них 8020 от зарегистрированных кандидатов, 5521 от субъектов общественного контроля, 1416 от политических партий и 22 международных наблюдателя.
В свою очередь на выборах в Единый день голосования 9 сентября 2018 года данные показатели превзошли все ожидания. Количество профессионально подготовленных общественных наблюдателей на избирательных участках говорит о максимальной прозрачности и открытости избирательных процессов. В частности, хотелось бы отметить, что в единый день голосования было организованно первое в истории Российской Федерации межрегиональное общественное наблюдение на выборах в Псковской области. Более 80 наблюдателей из 18 регионов России осуществили надзор за ходом выборов, гарантировали, что все процедуры прошли в соответствии с законом.
Проанализировав нормативную базу и практический опыт считаем необходимым упорядочить механизм поступления сведений об общественных наблюдателях в участковые избирательные комиссии. На наш взгляд, императивное закрепление норм в законодательстве о необходимости представлять список общественных наблюдателей в соответствующую территориальную комиссию не позднее, чем за три дня до дня голосования обеспечит эффективность данного механизма и значительно ускорит процесс проверки наблюдателя на избирательном участке.
Также необходимо установить возможность удаления общественного наблюдателя из помещения для голосования, в случае нарушения им избирательного законодательства, по решению Избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Это значительно упростит процедуру удаления субъекта общественного контроля за нарушения избирательного законодательства, а также будет являться стимулирующим фактором, который позволит уменьшить количество нарушений на избирательных участках.
Особо важным считаем необходимость обобщить положения о правовом статусе общественного наблюдателя, его целях и задачах, ответственности. Сформулировать этические правила поведения общественного наблюдателя на территории избирательных участков в день голосования. Закрепить права и обязанности общественных наблюдателей в «Кодексе наблюдателя». Такой кодекс будет способствовать эффективному взаимодействию наблюдателей с членами избирательных комиссий по созданию и обеспечению наилучших условий проведения выборов и предотвращению нарушений избирательного законодательства. Представляется возможным включить вышеуказанные положения о наблюдателях в единый кодифицированный акт о выборах.
Разработка Избирательного кодекса Российской Федерации позволит аккумулировать и упорядочить нормы, регулирующие правоотношения в области электоральных процессов, что несомненно, положительно скажется на прозрачности, открытости и законности выборов в нашей стране.
Список литературы
1. Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций: принята 08 сентября 2000 г. Резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи ООН.
2. Лапина М.А. Административное право. Курс лекций. М. 2009.
3. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // (www.pravo.gov.ru) 22 июля 2014.
4. Кудинов О.П. Большая книга выборов: Как проводятся выборы в России. М.2003.
5. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ (ред. от 19.02.2018) // Собрание законодательства РФ, 24.02.2014, N 8, ст.740., (www.pravo.gov.ru).
6. Разъяснение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке назначения членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса и наблюдателей от 13.02.2012.
7. Памфилова сообщила о запрете удалять наблюдателей с избирательных участков // Новая газета. 30 июня 2016.
8. [Электронный ресурс] Памфилова: общественные наблюдатели должны зависеть от интересов гражданского общества // http://tass.ru/politika/5032129.
9. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.12.2016 //Парламентская газета. N 45, 02-08.12.2016.
Лихолатов Г.С., студент 4 курса юридического факультета ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет им. И.Т. Трубилина», г. Краснодар
Савченко М.С., д.ю.н., профессор, заведующая кафедрой государственного и международного права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет им. И.Т. Трубилина», г. Краснодар
